Publicystyka - ngo.pl

O systemie nieodpłatnej pomocy prawnej rozmawiamy z dr. Filipem Czernickim, prezesem Fundacji Uniwersyteckich Poradni Prawnych, członkiem Rady Nieodpłatnej Pomocy Prawnej oraz Edukacji Prawnej, koordynatorem do spraw programów pro bono Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie.

Małgorzata Łojkowska, poradnik.ngo.pl: – Kilka tygodni temu rozkleiły mi się buty, a producent nie chce wymienić tych butów na nowe. Czy punkt nieodpłatnej pomocy prawnej pomoże mi rozwiązać taki problem?

Filip Czernicki, FUPP: – Obecnie niestety nie, bo najprawdopodobniej nie należysz do żadnej z grup uprawnionych. Nie korzystasz z pomocy społecznej i jesteś – przepraszam, że tak to sformuję – w nieodpowiednim wieku.

F.Cz.: – W chwili obecnej do uzyskania pomocy prawnej uprawniona jest młodzież, która nie ukończyła 26 lat i ludzie starsi powyżej 65. roku życia. Uprawnione są także osoby korzystające z pomocy społecznej, posiadające Kartę Dużej Rodziny, kobiety w ciąży – tę kategorię dodano w zeszłym roku – weterani, kombatanci oraz ofiary sytuacji kryzysowych i klęsk żywiołowych. Katalog osób uprawnionych jest dosyć długi, ale obejmuje on w sumie stosunkowo niewielką liczbę osób. Na początku 2019 roku sytuacja zmieni się, bo Prezydent podpisał właśnie ustawę, według której nieodpłatna pomoc prawna przysługiwać będzie każdej osobie, która nie jest w stanie ponieść kosztów odpłatnej pomocy prawnej. Klient będzie składał prawnikowi dyżurującemu w punkcie oświadczenie.

F.Cz.: – Stąd, że w ciągu ostatnich dwóch lat głównym kryterium, według którego większość klientów punktów uznawana była za uprawnioną, był wiek. Według statystyk, aż 52% osób, które korzystają z ich oferty, to osoby, które ukończyły 6.5 rok życia, a 10% z nich nie ukończyło 26 lat. Około 9% stanowią osoby, które mają Kartę Dużej Rodziny. Osoby korzystające z pomocy społecznej to tylko około 12% wszystkich osób.

F.Cz.: – To oznacza, że ta ustawa nie spełnia swojego zadania, bo pomoc prawna w tym systemie skierowana miała być do osób najbiedniejszych. Tymczasem łącznie 62% klientów punktów uznano za uprawnione tylko na podstawie daty urodzenia. Jeżeli dodasz do tego osoby, które pokazały Kartę Dużej Rodziny, to wychodzi na to, że o sytuacji finansowej większości klientów nic nie wiemy. Nie wiemy, w jakiej sytuacji majątkowej są te osoby, które z tej pomocy korzystają. Nie mamy pewności czy osoby, które korzystają z tego systemu są niezamożne.

F.Cz.: – Nie bardziej niż inne osoby nieobjęte katalogiem przewidzianym ustawą. Brakuje na tej liście niepełnosprawnych, bezdomnych, uchodźców, jest wiele innych grup, które naturalnie powinny być tu uwzględnione. Wiele osób żyje bardzo biednie, przy wsparciu rodziny czy instytucji kościelnych, ale nie chce korzystać z pomocy społecznej. Jeżeli pomoc prawna ma być kierowana do osób niezamożnych, to kryterium może być tylko jedno – właśnie kryterium niezamożności. Chodzi o to, żeby nie komplikować tego systemu. Jeżeli mielibyśmy dalej ten katalog uprawnionych wydłużać, a taki był pierwotny pomysł, to zawsze będzie jakaś grupa, która będzie tą pomocą nieobjęta.

Warto wziąć pod uwagę także to, że dzisiaj najbardziej potrzebującymi w zakresie pomocy prawnej, nie są ci, którzy siedzą na zasiłku w domu. Potrzebującymi są ci, którzy wpadli w tarapaty, którzy dobrze zarabiali, ale pracę stracili. Którzy nabrali kredytów i nie są w stanie ich spłacić. Maltretowane kobiety, żony nawet zamożniejszych mężów, które nie mają dostępu do zarobków męża. Dlatego organizacje pozarządowe od dawna postulują otwarcie systemu dla wszystkich będących w trudnej sytuacji materialnej. 

F.Cz.: – W trakcie prac nad ustawą wielokrotnie padał taki argument, ale w tej chwili system jest zupełnie nieefektywny. Z danych Ministerstwa Sprawiedliwości wynika, że we wszystkich 1525 punktach w ubiegłym roku udzielono tylko 456 355 porad – co oznacza, że średnio w jednym punkcie dziennie udzielana była jedna porada. To powoduje ogromnie wysoki koszt tych porad – średni koszt udzielenia porady w 2017 roku wyniósł 207 złotych. W jednym z powiatów wyniósł on aż 3300 złotych. Trzeba wziąć pod uwagę także czas trwania porad. Aż 50% z nich trwało tylko do pół godziny. W 81% porada prawna polegała na udzieleniu informacji o obowiązującym stanie prawnym, a tylko w 13,73% przypadków prawnik sporządził projekt pisma. To oznacza, że jeżeli ktoś przyszedł z problemem reklamacji butów, to porada najprawdopodobniej brzmiała: „Proszę iść do Rzecznika Praw Konsumenta”. W dwadzieścia minut nie da się udzielić porady prawnej.

F.Cz.: – Najważniejszą zmianą jest wprowadzenie punktów, które zajmować się będą poradnictwem obywatelskim. Połowa ze wszystkich punktów, które do tej pory prowadziły organizacje pozarządowe, będzie mogła prowadzić tego rodzaju poradnictwo (bo tak jak do tej pory jedną połowę punktów do prowadzenia dostaną organizacje pozarządowe, a drugą połowę radcowie i adwokaci). Oczywiście nie od razu powstaną one wszędzie, bo nie ma w Polsce aż tak wielu organizacji, które mają odpowiednie doświadczenie.

F.Cz.: – Jeżeli w jakimś miejscu nie będzie dobrej oferty od NGO na prowadzenie takiego punktu, to zostanie on przekazany do konkursu dla organizacji, które będą standardowo prowadzić poradnictwo prawne.

Poradnictwo obywatelskie to nie jedyna duża zmiana wprowadzona tą ustawą. Nowością jest także poradnictwo specjalistyczne, które będzie można prowadzić w punktach – czyli porady prawne w określonych sprawach. Bardzo szeroko wprowadzono także mediacje. Oczywiście wszystko zależy od tego, jak ona będzie w punktach realizowana, ale to cenne uzupełnienie. 

Nowa ustawa wprowadza także edukację prawną. Każda NGO prowadząca punkt, będzie miała obowiązek przeprowadzić w nim rocznie chociaż jeden projekt edukacji prawnej. Deklaratoryjnie wspominały o edukacji prawnej już obowiązujące przepisy, ale nie było w nich żadnych konkretnych rozwiązań, jak tę edukację prowadzić.

F.Cz.: – Niestety nie. Organizacja będzie musiała przeznaczyć 3% dotacji na edukację prawną i o tyle mniej dostanie na poradnictwo, bo kwoty dotacji nie ulegną zmianie.

F.Cz.: – Ja też postulowałem, aby ją prowadzili. Co więcej, sami adwokaci i radcowie się do tego zgłaszali, ale nie było na to zgody. Mówiono, że organizacje pozarządowe mają w tym zakresie większe doświadczenie. To było miłe dla ucha, ale myślę, że dla równości stron wszyscy powinniśmy mieć takie same obowiązki.

F.Cz.: – Założono, że w dużej mierze edukacja prawna będzie prowadzona pro bono, że organizacje pozarządowe mogą prowadzić pewne działania dzięki wsparciu wolontariuszy.

F.Cz.: – Myślę, że w budżetach organizacji zmieści się edukacja prawna. Punkty muszą – tak jak do tej pory – działać cztery godziny dziennie przez pięć dni w tygodniu, to jest pół etatu prawnika. Dotacja dla organizacji wynosi około 5000 zł miesięcznie. Nawet po odjęciu kwoty, którą NGO przeznaczy na projekt edukacyjny oraz kosztów administracyjnych, to wciąż niezłe wynagrodzenie.

Pozytywną zmianą jest także rozszerzenie zakresu przedmiotowego porad prawnych. Wykreślono zakaz udzielania porad z zakresu prawa dewizowego, celnego i handlowego – bardzo za tym postulowałem, bo nie widzę powodów, żeby komuś nie pomóc choćby w prawie celnym, jeżeli jest biedny. Nie została natomiast dopuszczona pomoc prawna w sprawach związanych w prowadzeniem działalności gospodarczej – z wyjątkiem przygotowania do rozpoczęcia tej działalności.

F.Cz.: – Czy można oczekiwać, że w każdym innym punkcie prawnicy będą mogli pomóc w każdej dziedzinie prawa? Mam co do tego wątpliwości. Przy tej dewaluacji prawa nie da się śledzić wszystkich zmian. Ale zdolny prawnik będzie wiedział, co zrobić, żeby nie zaszkodzić i będzie wiedział, gdzie tej informacji szukać, czego musi się douczyć.

F.Cz.: – O tym, czy i ile będzie punktów „wyspecjalizowanych”, będzie decydował powiat. Nie sądzę, żeby samorządy „specjalizowały” punkty, jeżeli nie będzie to konieczne. Za to, jeżeli to będzie potrzebne, to samorząd będzie mógł to zrobić. Jeżeli na jakimś terenie rolniczym największym problemem jest na przykład prawo nieruchomości i jest organizacja, która się tym zajmuje, to samorząd będzie mógł wykorzystać jej potencjał i włączyć ją w system. Celem statutowym samorządów jest pomaganie obywatelom, jeżeli samorząd będzie źle dysponował środkami na poradnictwo prawne, to obywatele podczas wyborów go rozliczą.

F.Cz.: – Tak, i uważam, że to świetnie. Jeżeli komukolwiek należy ufać, to tym, którzy są najbliżej problemów społecznych, jak najbliżej obywatela. Samorząd najlepiej wie, jakie są potrzeby na jego terenie. Oczywiście, że samorządy różnie sobie z nieodpłatną pomocą prawną radzą. Pokazują to statystyki, ale ja bym się nie bał specjalizacji punktów. To rozwiązanie dopuszcza do systemu organizacje, które zajmują się wąskimi dziedzinami, a obywatele będą mogli korzystać z wyspecjalizowanych porad – bo jak sama powiedziałaś, prawnicy się specjalizują.

Nie byłbym sobą, gdybym oczywiście jako prezes Fundacji Uniwersyteckich Poradni Prawnych nie powiedział, że to szkoda, że w tym systemie nie znalazły się Kliniki Prawa (kliniki to instytucje, w których porad prawnych udzielają studenci pod nadzorem i opieką merytoryczną prawników). To dla mnie niewytłumaczalne.

Nie tylko ze względu na to, że poziom poradnictwa świadczony przez kliniki jest naprawdę wysoki, ale także z uwagi na konieczność szkolenia społecznie wrażliwych absolwentów. Można uczyć ludzi stosowania prawa używając podręczników, czy przy pomocy symulacji, ale zupełnie inny będzie efekt, kiedy będą mieli do czynienia z problemami konkretnych ludzi, często w traumie, z którymi trzeba umieć porozmawiać. Przez 20 lat kliniki stanowiły osnowę bezpłatnego poradnictwa prawnego, udzieliły 150 000 porad. Argument, który często padał podczas prac nad ustawą, tą i poprzednią, że w klinikach porad udzielają studenci, jest chybiony, bo odpowiedzialność za te porady biorą ich patroni, którzy są prawnikami.

F.Cz.: – Poradnictwo obywatelskie zostało zdefiniowane w ustawie jako „działania dostosowane do indywidualnej sytuacji osoby uprawnionej, zmierzające do podniesienia świadomości tej osoby o przysługujących jej uprawnieniach lub spoczywających na niej obowiązkach oraz wsparcia w samodzielnym rozwiązywaniu problemu, w tym, w razie potrzeby, sporządzenie wspólnie z osobą uprawnioną planu działania i pomoc w jego realizacji. Nieodpłatne poradnictwo obywatelskie obejmuje w szczególności porady dla osób zadłużonych i porady z zakresu spraw mieszkaniowych oraz zabezpieczenia społecznego.”

F.Cz.: – Zdecydowanie tak. Jestem za tym, żeby poradnictwo obywatelskie było częścią tego systemu, uważam że jest ważne i potrzebne. Problem z tą definicją jest taki, że ona wyznacza bardzo płynną granicę pomiędzy poradnictwem obywatelskim i prawnym. Nie wiem, czym na przykład będzie się różniła porada prawna od porady obywatelskiej w przypadku osoby zadłużonej.

Najlepiej byłoby stworzyć system kaskadowy – czego ani poprzedni rząd, ani obecny nie zrobił. Taki system polegałby na tym, że klient kontaktowałby się z biurem, w którym przy ladzie siedziałaby osoba, która prowadziłaby wstępne rozeznanie w sprawie. Potem sprawa mogłaby być skierowana do prawnika, ale może właśnie lepsze byłoby poradnictwo obywatelskie, a może jakaś jeszcze inna instytucja.

Gdybyśmy mieli taki system, to środki byłyby efektywniej wykorzystywane, bo dziś płacimy bardzo dużo pieniędzy adwokatom i radcom prawym za to, że udzielają informacji, gdzie znajduje się Urząd Rzecznika Praw Konsumenta. Tylko, że zorganizowanie systemu, o którym mówię, wymagałoby oczywiście utworzenia pewnej struktury. W takim biurze musiałaby pracować nie jedna osoba, tylko co najmniej kilka osób.

F.Cz.: – Najchętniej podaję jako przykład system francuski, w którym istnieją Les maisons de justice et de droit, w których osoba potrzebująca uzyskuje kompleksową poradę. W takim biurze jest osoba pierwszego kontaktu – ktoś, kto udziela pierwszej kierunkowej porady. Informuje, że w tej sprawie pomóc może pomoc społeczna, w tej potrzebna jest pomoc prawna, a w tej sprawie najlepiej pójść na wizytę do psychologa.

F.Cz.: – Dlatego, że to jest drogie.

F.Cz.: – System, za którym lobbowała część adwokatów, to system kuponowy. Polega on na tym, że osoba w trudnej sytuacji dostaje kupon z pomocy społecznej i z tym kuponem idzie do kogokolwiek – do dowolnego radcy, adwokata, organizacji pozarządowej. Ten system ma taką zaletę, że prawnik musi się starać, promować swoje usługi i wykonywać je rzetelnie, żeby ludzie do niego przychodzili, bo tym więcej zarobi, im więcej obsłuży klientów. Nie trzeba też otwierać nowych instytucji. Problem jest tylko taki, że nie wiadomo, ile by to w Polsce kosztowało. System, który został stworzony pod koniec rządów Platformy Obywatelskiej, można było stworzyć za stosunkowo łatwo policzalne pieniądze. Punkty nieodpłatnego poradnictwa, w których dyżuruje prawnik to rozwiązanie bardziej przewidywalne, bo płaci się po prostu za godziny pracy punktów.

F.Cz.: – Tak, takie rozwiązanie ostatecznie wprowadzono. Argumentowano, że chodzi o to, żeby do konkursów nie stawały organizacje niemające żadnego doświadczenia, żeby była pewna wstępna weryfikacja. Nie wiadomo jednak, dlaczego tej weryfikacji ma dokonywać organ administracji rządowej, jakim jest wojewoda. Wojewodowie nie będą w stanie zweryfikować setek, czy tysięcy organizacji działających na ich terenie. Nie wiadomo, w jaki sposób mają je weryfikować – skąd mają wiedzieć, czy one dobrze działają, czy źle działają? Nie wiadomo, po co w ogóle dwustopniowe badanie kompetencji organizacji. Organizacja konkursów należy do powiatu. Jeżeli więc powiat robi konkurs, to w trakcie oceny ofert może wyeliminować tych, którzy mają słabo udokumentowane kompetencje. Po co robić drugi stopień weryfikacji? Na komisji sejmowej padały argumenty, że musi być jakiś system wymiany informacji pomiędzy województwami, bo okazuje się, że organizacje składając oferty wychodzą poza granice swojego województwa. Ale skoro powierzamy zadanie z zakresu administracji rządowej samorządom lokalnym, to dlaczego poziom weryfikacji ma prowadzić administracja rządowa? Jeżeli jest potrzebna weryfikacja, to niech ją robi urząd marszałka województwa, który jest organem samorządowym.

F.Cz.: – Nie padła żadna oficjalna odpowiedź, ale możemy się jej domyślać.

F.Cz.: – Rada powstała pod koniec 2015 roku. Na początku swojej kadencji spotykała się bardzo często, w pierwszym roku odbyło się sześć posiedzeń. W 2017 roku odbyło się tylko jedno spotkanie – 2 lutego, a kolejne dopiero w maju 2018 roku. To znaczy, że w czasie, kiedy procedowana była ta ustawa, Rada w ogóle nie była zwoływana.

F.Cz.: – Tak, zwłaszcza że byłem za tym, żeby Rada najpierw oceniła realizację ustawy w poprzednim roku. Taka opinia została przeze mnie przygotowana z udziałem dr. Jana Winczorka (drugi z przedstawicieli organizacji pozarządowych w Radzie) oraz z poparciem szeregu organizacji pozarządowych. Złożyliśmy ją w Ministerstwie Sprawiedliwości wiosną 2017. To nasze wystąpienie pozostało jednak bez echa. W maju system nieodpłatnej pomocy prawnej zaczął kontrolować NIK, który zaprosił nas do przedstawienia stanowiska na temat działania systemu. Latem natomiast pojawił się projekt prezydencki. Jesienią, w związku z pojawieniem się tego projektu, znów zaapelowaliśmy o zorganizowanie zebrania Rady, ale do tego nie doszło. Rada zebrała się ostatecznie dopiero w maju 2018 roku, kiedy projekt był już dawno po pierwszym czytaniu. Podczas tego spotkania zaprezentowano statystyki dotyczące nieodpłatnej pomocy prawnej za rok 2017 i nie mieliśmy już za bardzo możliwości odniesienia się do projektu. Jednocześnie jednak – co warto zaznaczyć – część członków Rady spotykała się na posiedzeniach komisji w Sejmie.

F.Cz.: – Nie, ponieważ Rada została pozbawiona możliwości realizacji swoich zadań ustawowych. Według ustawy obowiązkiem i zadaniem Rady jest opiniowanie projektów ustaw, dokonywanie oceny funkcjonowania systemu. Po to została powołana, żeby była możliwość ewaluacji działania nieodpłatnego poradnictwa prawnego w kraju.

F.Cz.: – Tak, uważam, że to jest bardzo dobra nowelizacja. Największą jej zaletą jest uczynienie tego systemu dostępniejszym – skierowanie oferty pomocy do osób niezamożnych, z bardzo prostą metodą weryfikacji uprawnień – przez złożenie oświadczenia. Jest to dość rewolucyjne, jeżeli chodzi o nasz system legislacji, bo obowiązuje u nas przede wszystkim zasada braku zaufania do obywatela. A tu wychodzimy od tego, że chcemy zaufać obywatelom. To zupełnie inne podejście, niż to do którego przywykliśmy. Uważam, że trzeba to docenić.

Szkoda, że nie udało się stworzyć systemu kaskadowego, szkoda, że nie zrobiono w tym systemie miejsca dla Klinik Prawa. Teraz najważniejsze będzie to, żeby informacja o nieodpłatnym poradnictwie prawnym trafiła do osób zainteresowanych, żeby ludzie nie pogubili się w systemie porad prawnych i obywatelskich. To, na ile ten system będzie odpowiadał potrzebom społecznym oraz trafi do najbardziej potrzebujących, zależy od dobrej woli ministerstwa i samorządów – bo ustawa nie nakłada w tym zakresie konkretnych obowiązków.

Ustawa z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2018 r. poz. 1467

Jak przestrzegać prawa w NGO, jakie przepisy są ważne dla NGO – dowiesz się w serwisie poradnik.ngo.pl.