Poradnik - ngo.pl

tekst powstał dzięki współpracy ngo.pl i Centrum Pro Bono

opracowanie: Maria Grochowska – radca prawny

Zasady prowadzenia kontroli przez regionalne izby obrachunkowe, zwane dalej „izbami” określa ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 561 ze zm.), zwana dalej „ustawą”. W ustawie ustalono kto podlega kontroli, w jakim zakresie, jakie są uprawnienia i obowiązki kontrolujących i kontrolowanych oraz konsekwencje niewykonania tych obowiązków, a także procedurę kontroli (zawiadomienie o kontroli, treść protokołu kontroli i wystąpienia pokontrolnego oraz możliwości kwestionowania treści tych dokumentów).

Izby mogą prowadzić kontrole:

1. jednostek samorządu terytorialnego;
2. związków metropolitalnych;
3. związków międzygminnych;
4.  stowarzyszeń gmin oraz stowarzyszeń gmin i powiatów;
5. związków powiatów;
6. związków powiatowo-gminnych;
7. stowarzyszeń powiatów;
8. samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych;
9. innych podmiotów, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego (w tej grupie znajdą się organizacje pozarządowe).

Kryteria kontroli prowadzonych przez izby różnią się w zależności od przedmiotu kontroli i tego, jaki podmiot jest kontrolowany. Kontrola gospodarki finansowej, w tym realizacji zobowiązań podatkowych oraz zamówień publicznych prowadzona jest na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Natomiast kontrola gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań administracji rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub zawieranych porozumień, dokonywana jest także z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności.

Kryteria kontroli są zatem znacznie szersze w przypadku kontroli wykonywania zadań  administracji rządowej. Natomiast tam, gdzie podmioty kontrolowane wykonują własne zadania finansowane z własnych środków, kryterium kontroli jest w zasadzie jedno. Wynika to ze statusu prawnego jednostek samorządu terytorialnego – podmioty te wykonują zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, zatem wydatki z tego tytułu są sprawdzane tylko pod kątem legalności.

Izby przeprowadzają co najmniej raz na cztery lata kompleksową kontrolę gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że taka kontrola – w tym zakresie i z taką częstotliwością – musi zostać przeprowadzona w każdej z tych jednostek.

Ponadto izby mogą przeprowadzać kontrolę:

1. samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych i innych podmiotów, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego – na wniosek jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków;
2. jednostek samorządu terytorialnego, związków metropolitalnych, związków międzygminnych, stowarzyszeń gmin oraz stowarzyszeń gmin i powiatów, związków powiatów, związków powiatowo-gminnych, stowarzyszeń powiatów i samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych – na wniosek organów administracji rządowej, agencji lub funduszy celowych w przypadku przekazania środków publicznych na rzecz tych podmiotów.

Kontrole w powyższym zakresie mogą zatem być prowadzone w razie zaistnienia takiej potrzeby.

Prezes izby może także zarządzić sprawdzenie, w odrębnej kontroli, wykonanie wniosków pokontrolnych z poprzedniej lub poprzednich kontroli.

O zakresie i terminie rozpoczęcia kontroli prezes izby lub osoba przez niego upoważniona powiadamia kierownika jednostki kontrolowanej, a w przypadku kontroli samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych oraz innych podmiotów, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego – również właściwy organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Powiadomienia o terminie kontroli kompleksowej dokonuje się nie później niż na 7 dni przed jej rozpoczęciem. Zwykle jest to pisemne zawiadomienie, ale ustawa tego nie określa.

Przed rozpoczęciem kontroli inspektor powinien okazać kierownikowi kontrolowanej jednostki legitymację służbową oraz upoważnienie do kontroli wydane przez prezesa izby (lub z jego upoważnienia), w którym określa się jednostkę kontrolowaną, temat kontroli, okres prowadzenia kontroli i dane inspektorów.

Inspektor podlega wyłączeniu od czynności kontrolnych, jeżeli okaże się, że on lub członkowie jego rodziny pozostają w takich stosunkach prawnych z jednostką kontrolowaną lub osobistych z jej pracownikami, które nasuwają wątpliwości co do bezstronności inspektora. Wyłączenie następuje z urzędu, na wniosek inspektora lub na wniosek zgłoszony przez kierownika jednostki kontrolowanej odpowiednio uzasadniony.

Ustawa nie określa terminu prowadzenia kontroli, wobec czego odbywa się ona w terminach wskazanych w upoważnieniu do kontroli. Termin wskazany w tym upoważnieniu może być wydłużony (raz lub kilka razy, np. w sytuacji, gdy w toku kontroli ujawniono okoliczności, które wymagają szczegółowego sprawdzenia, czego nie można było wykonać w pierwotnie planowanym terminie; możliwe jest też, że po analizie tych okoliczności temat kontroli zostanie rozszerzony lub zmieniony, co także zwykle powoduje wydłużenie zakładanego w upoważnieniu terminu kontroli). Możliwe jest domaganie się  przez kontrolowanego ustalenia innego terminu kontroli – ustawa nie reguluje tej kwestii, wobec czego zmiana tego terminu może zależeć od argumentów przedstawionych przez kontrolowanych i decyzji prezesa izby. Podobnie  kontrolowany może wskazywać kontrolującym na nadmierną uciążliwości wynikającą  z wydłużającego się czasu prowadzenia kontroli, jednak także tej sprawy nie uregulowano w przepisach, zatem decyzja będzie tu zależała od prezesa izby, który  będzie miał na uwadze przede wszystkim konieczność rzetelnego przeprowadzenia   kontroli – w odniesieniu kontrolowanych określonych w ustawie, którzy nie są przedsiębiorcami, nie mają zastosowania przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ograniczające łączny czas kontroli.

Ustawa nie zawiera także przepisów dotyczących prowadzenia kontroli przez izby jednocześnie z kontrolami innych podmiotów (w tym przypadku także nie  stosuje się przepisów o ograniczeniu liczby kontroli prowadzonych w tym samym czasie) wobec czego możliwe jest, że w tym samym czasie będą prowadzone różne kontrole. Kontrole te nie powinny jednak w żaden sposób utrudniać pracy kontrolowanemu.

Kontrola powinna być prowadzona w godzinach pracy kontrolowanego. Jedynie w wyjątkowych przypadkach może być konieczne prowadzenie czynności kontrolnych poza stałymi godzinami pracy kontrolowanego (np. w razie oględzin budynków lub urządzeń, których nie można było dokonać w zwykłych godzinach pracy).

Kontrola jest prowadzona w siedzibie jednostki kontrolowanej, a jej kierownik jest zobowiązany zapewnić warunki niezbędne do sprawnego przeprowadzenia kontroli. Chodzi tu głównie o przygotowanie odpowiedniego pomieszczenia, niezbędnego do wykonywania czynności kontrolnych przez inspektorów kontroli – zwykle kontrolujący proszą o oddzielne pomieszczenie – przy czym kontrola nie powinna dezorganizować funkcjonowania kontrolowanego. W niektórych przypadkach kontrolujący proszą o przekazanie dokumentów lub informacji do siedziby izby, ale takie sytuacje są wyjątkiem. Kontrola może być prowadzona w izbie także w przypadku, gdy kontrolowany nie dysponuje odpowiednimi pomieszczeniami.

Kontrolowani nie powinni odmawiać przyjęcia kontroli – oczywiście jeśli inspektorzy okażą się legitymacjami i przedstawią upoważnienie do kontroli zawierające elementy, o których była mowa wyżej.

Uchylanie się od kontroli jest wykroczeniem. W ustawie zawarto przepis karny zawierający sankcję w razie wystąpienia takiej sytuacji.

W związku z wykonywaną kontrolą inspektorzy mają prawo:

1. żądania niezbędnych informacji dotyczących działalności kontrolowanych jednostek, w szczególności ich gospodarki finansowej z zakresu realizacji budżetu oraz gospodarki finansowej;
2. wstępu na teren i do pomieszczeń jednostek kontrolowanych;
3. wglądu w dokumentację związaną z dysponowaniem środkami pieniężnymi, łącznie z kontrolą stanu kasy;
4. wglądu w dokumentację związaną z gospodarką środkami rzeczowymi;
5. wglądu w dokumentację związaną z gospodarką finansową kontrolowanej jednostki;
6. zabezpieczania dokumentów i innych dowodów;
7. wglądu w indywidualną dokumentację podatkową podmiotów ponoszących ciężary publiczne na rzecz jednostek samorządu terytorialnego (prowadząc kontrolę w tym zakresie inspektorzy związani są tajemnicą skarbową, o której mowa w art. 293 ustawy z  29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, z ze zm.)
8. dostępu do danych osobowych dotyczących kwalifikacji i uposażenia pracowników samorządowych;
9. sporządzania lub zlecania sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów oraz wyciągów z dokumentów.

Pracownicy jednostki kontrolowanej obowiązani są do udzielenia inspektorowi wyjaśnień ustnych lub pisemnych w sprawach dotyczących przedmiotu kontroli w zakresie wynikającym z powierzonych im czynności służbowych.

Kontrolowani mogą zatem odmówić kontrolującym dostępu do danych, dokumentów, informacji i pomieszczeń tylko w zakresie, który nie został wyżej wskazany. Kontrolujący nie mogą także prowadzić czynności wykraczających poza temat kontroli wskazany w upoważnieniu do kontroli.

W pozostałych przypadkach, gdy działania kontrolujących mieszczą się w ramach określonych wyżej uprawnień i dotyczą tematu kontroli, kontrolowani powinni umożliwić im te czynności. W przeciwnym razie narażają się na konsekwencje związane z utrudnianiem kontroli, o  których była mowa wyżej. W razie wątpliwości, czy kontrolujący są upoważnieni do dokonania określonej czynności, możliwe jest zwrócenie się o wyjaśnienie związku tej czynności z tematem kontroli.

Natomiast w razie, gdy kontrolowani nie dysponują wymaganymi dokumentami, konsekwencje zależą od tego, czy dokumenty te w czasie kontroli znajdują się poza siedzibą kontrolowanego, czy też nigdy nie zostały sporządzone. Należy przy tym pamiętać, że co do pewnych dokumentów istnieje zakaz ich wynoszenia poza siedzibę kontrolowanego lub można je wynieść tylko za zgodą kierownika jednostki (np. księgi rachunkowe). W pierwszym przypadku należy jedynie poinformować kontrolujących o miejscu przechowywania dokumentów i ustalić termin ich przekazania. Natomiast jeśli dokumenty te nie zostały w ogóle sporządzone, to skutki zależą od tego, o jakie dokumenty chodzi. Akty prawne określające obowiązek sporządzania danych dokumentów ustalają też konsekwencje ich braku (np. ustawa o rachunkowości zawiera przepis stanowiący, że kto wbrew przepisom ustawy dopuszcza do nieprowadzenia ksiąg rachunkowych (…) niesporządzenia sprawozdania finansowego, podlega grzywnie lub karze pozbawienia wolności do lat 2, albo obu tym karom łącznie).

Nie zawsze ustawodawca przewiduje tego typu sankcje – dotyczą one jedynie dokumentów o podstawowym znaczeniu dla kontrolowanego. Jednak nawet jeśli nie istnieją przepisy powszechnie obowiązujące określające skutki niesporządzania określonych dokumentów, to wymogi taki mogą wynikać z wewnętrznych regulacji kontrolowanego i to w nich mogą być określane konsekwencje takiego zaniechania. Ponadto zazwyczaj brak dokumentów, których obowiązek tworzenia wynika z przepisów powszechnie obowiązujących lub przepisów wewnętrznych kontrolowanego powoduje nierzetelne przygotowywane innych dokumentów lub informacji i to z tego powodu kontrolujący mogą wskazać na nieprawidłowości w zachowaniu kontrolowanego. Wobec tego konsekwencje braku dokumentów zależą od tego jakie to dokumenty i jakie tego skutki zostały przewidziane w odpowiednich aktach prawnych, a jeśli nawet w aktach tych nie przewidziano żadnych konsekwencji, zawsze kiedy istnieje obowiązek sporządzenia danego dokumentu, a obowiązku tego nie wykonano, jest to nieprawidłowość, która zostanie opisana w protokole kontroli, a w wystąpieniu pokontrolnym zostanie zawarte odpowiednie zalecenie mające na celu zapobieżenie powtarzaniu się tej nieprawidłowości.

Z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół, który podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki oraz skarbnik (główny księgowy) lub ich zastępcy. Jeden egzemplarz protokołu otrzymuje kierownik jednostki kontrolowanej.

Kontrolujący, aby móc skutecznie zakwestionować treść protokołu, muszą wnieść zastrzeżenia w tym terminie – jeśli zrobią to później, zastrzeżenia te nie będą rozpatrywane i stracą możliwość zmiany treści protokołu w tej części, która w ich ocenie jest niezgodna ze stanem faktycznym.

Oznacza to, że także w przypadku, gdy kontrolowani nie zgadzają się z ustaleniami zawartymi w protokole, a złożone przez nich zastrzeżenia do tego protokołu nie zostały uwzględnione, dla ważności tego protokołu wystarczające jest, aby został podpisany tylko przez inspektorów. Na podstawie takiego protokołu, prezes izby może kierować do jednostki kontrolowanej wystąpienie pokontrolne oraz podejmować inne działania przewidziane w innych przepisach (przedstawić raport o stanie gospodarki finansowej tej jednostki, złożyć zawiadomienie o ujawnionych okolicznościach, wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych, itp.).

Na podstawie wyników kontroli izba kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne, wskazując źródła i przyczyny nieprawidłowości, ich rozmiary, osoby odpowiedzialne oraz wnioski zmierzające do ich usunięcia i usprawnienia badanej działalności. Wystąpienie pokontrolne przekazuje się kontrolowanej jednostce nie później niż w terminie 60 dni od dnia podpisania protokołu kontroli.

Do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżenia. Zastrzeżenia te właściwy organ jednostki kontrolowanej składa do kolegium izby, w terminie 14 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego za, pośrednictwem prezesa izby. Podstawą zgłoszenia zastrzeżenia może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Podobnie jak w przypadku zastrzeżeń do protokołu, także zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego, aby mogły zostać rozpatrzone, muszą zostać złożone w powyższym terminie. Należy je złożyć na piśmie i za pośrednictwem prezesa izby, który z racji tego, że kierował to wystąpienie do  kontrolowanych, może się do nich ustosunkować.

Zastrzeżenia do wniosków zawartych w wystąpieniach pokontrolnych rozpatrują kolegia izb. Kolegium może zastrzeżenia oddalić lub uwzględnić. Przed rozstrzygnięciem sprawy kolegium może zarządzić przeprowadzenie dodatkowych czynności kontrolnych – w tym przypadku obowiązują takie same zasady co do prowadzenia kontroli jak w przypadku kontroli planowanej.

Rozpatrzenie zastrzeżenia powinno nastąpić w terminie 30 dni.

Po przeprowadzeniu kontroli, na podstawie ustaleń dokonanych w toku tej kontroli, a także w wyniku działalności nadzorczej i opiniodawczej izby, w razie potrzeby wskazania organom jednostki samorządu terytorialnego lub ich związkom powtarzających się nieprawidłowości lub zagrożenia niewykonania ustawowych zadań, izba przedstawia raport o stanie gospodarki finansowej tej jednostki.

O sporządzeniu tego raportu decyduje kolegium izby, określając przy tym jego zakres i termin oraz wyznaczając członka kolegium odpowiedzialnego za przygotowanie projektu raportu. Po przyjęciu raportu przez kolegium prezes izby przekazuje raport organom: stanowiącemu i wykonawczemu właściwej jednostki samorządu terytorialnego oraz  organom jednostek należących do związku.

Raport podlega ogłoszeniu w systemie teleinformatycznym.

Program Centrum Pro Bono jest realizowany przez Fundację Uniwersyteckich Poradni Prawnych od 2007 roku. Inicjatywa Centrum Pro Bono zaspokaja rosnącą potrzebę pomocy prawnej pro bono na rzecz organizacji III sektora. Głównym obszarem działalności Centrum Pro Bono jest pośredniczenie pomiędzy organizacjami pozarządowymi poszukującymi wsparcia prawnego, a prawnikami, chętnymi do świadczenia pomocy prawnej pro bono. Dodatkowo, ścisła współpraca z kancelariami prawnymi i najlepszymi ekspertami w swoich dziedzinach pozwala nam podejmować wyzwania w postaci różnych projektów edukacyjnych i szkoleniowych skierowanych do organizacji non-profit. Obecnie z Centrum Pro Bono współpracuje 30 kancelarii z całej Polski.

Więcej informacji: http://www.centrumprobono.pl/

Centrum Pro Bono

Program Centrum Pro Bono jest realizowany przez Fundację Uniwersyteckich Poradni Prawnych od 2007 roku. Inicjatywa Centrum Pro Bono zaspokaja rosnącą potrzebę pomocy prawnej pro bono na rzecz organizacji III sektora. Głównym obszarem działalności Centrum Pro Bono jest pośredniczenie pomiędzy organizacjami pozarządowymi poszukującymi wsparcia prawnego, a prawnikami, chętnymi do świadczenia pomocy prawnej pro bono. Dodatkowo, ścisła współpraca z kancelariami prawnymi i najlepszymi ekspertami w swoich dziedzinach pozwala nam podejmować wyzwania w postaci różnych projektów edukacyjnych i szkoleniowych skierowanych do organizacji non-profit. Obecnie z Centrum Pro Bono współpracuje 30 kancelarii z całej Polski.

Więcej informacji: http://www.centrumprobono.pl/