Przejdź do treści głównej

Łączenie funkcji publicznych z zasiadaniem we władzach organizacji

Czy radny, burmistrz, wójt mogą zasiadać we władzach organizacji? Jakie są tego konsekwencje?

Czy można być jednocześnie radnym/-ą gminy i prezesem/prezeską stowarzyszenia?

Radni to często osoby zaangażowane w działanie różnych grup społecznych, stowarzyszeń lokalnych, fundacji. Są rozpoznawalni przez mieszkańców z racji prowadzonej przez organizację działalności, mają także doświadczenie współpracy z samorządem. Zdarza się, że to mieszkańcy wręcz namawiają lidera/liderkę lokalnej organizacji do kandydowania na stanowisko radnego/radnej. Pojawia się zatem pytanie, czy można być jednocześnie np. radnym gminy i prezesem organizacji?
 
PRZTKŁAD:
W zarządzie klubu sportowego, który jest organizacją pożytku publicznego mogącą prowadzić działalność zarobkową, członkami zarządu mogą zostać osoby pełniące funkcje miejskiego radnego. Trzeba jednak zwrócić uwagę na pewne ograniczenie, które szczególnie lokalnie może mieć duże znaczenie.
 
Ograniczenia związane z wykonywaniem funkcji radnego sformułowane zostały w ustawie o samorządzie gminnym.
Treść art. 24f
1. Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
2. Radni i ich małżonkowie oraz małżonkowie wójtów, zastępców wójtów, sekretarzy gminy, skarbników gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy oraz osób zarządzających i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi nie mogą być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Wybór lub powołanie tych osób na te funkcje są z mocy prawa nieważne.
 
Najważniejsze sprawy, jakie trzeba rozważyć, to:
  • Czy kandydat/kandydatka na radnego/radną jest członkiem/członkinią zarządu organizacji?
  • Jeśli tak, to czy organizacja ta prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy?
Osoba spełniająca te warunki, jeśli zostanie wybrana na radną/radnego na terenie danej gminy, powinna zrezygnować z jednej z funkcji. Na przykład jeśli stowarzyszenie posiada lokal użyczony lub wynajmowany przez gminę i prowadzi w nim działalność gospodarczą, to prezes tego stowarzyszenia nie może być jednocześnie radnym. Nie ma tu znaczenia, czy za zarządzanie organizacją pobiera wynagrodzenie (np. w fundacji), czy jest to praca społeczna (np. w stowarzyszeniu). Nie jest też ważny typ organizacji – czy jest to stowarzyszenie, fundacja, czy też organizacja posiadająca status OPP.
Nie można być radnym, jeśli zachodzą opisane warunki. Także np. zwykły członek stowarzyszenia może zostać wybrany radnym, nawet jeśli organizacja prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.
  • W jakich sytuacjach może chodzić o „mienie gminy”?
Zgodnie z art. 44 Kodeksu cywilnego mieniem jest własność i inne prawa majątkowe, np. użytkowanie wieczyste, użytkowanie, służebności, wierzytelności, majątkowe prawa autorskie, wynalazcze.
Mienie komunalne zostało określone w art. 43 ustawy o samorządzie gminnym jako własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Mieniem komunalnym (gminnym) jest nie tylko mienie należące bezpośrednio do gminy, ale także mienie należące do np. przedsiębiorstw komunalnych.
Chodzić więc może o sytuację kiedy, np. klub sportowy organizuje zawody w ramach swojej działalności gospodarczej na stadionie sportowym, który jest własnością gminy.
  • Co oznacza „prowadzenie działalności gospodarczej”?
Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dn. 12 stycznia 2006 (II OSK 787/05) „działalność gospodarcza prowadzona przez stowarzyszenie z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a pełnienie przez radnego funkcji członka zarządu takiego stowarzyszenia oznacza zarządzanie taką działalnością”. Rozpoznawany przypadek dotyczył radnego, który był członkiem zarządu Towarzystwa Piłkarskiego, które prowadziło działalność gospodarczą z wykorzystaniem nieruchomości gminnej, prowadząc usługi parkingowe. W przytoczonym wyroku NSA uznał, że radny jako członek zarządu zarządza działalnością gospodarczą. Art. 24f zabrania więc nie tylko prowadzenia działalności gospodarczej, ale także zarządzania nią, jeżeli odbywa się z wykorzystaniem mienia gminy.
 
Jeśli radnym zostanie prezes organizacji
Jeśli jest to organizacja prowadząca działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, wówczas osoba ta powinna zrezygnować (składając rezygnację zgodnie z zapisami statutu danej fundacji, stowarzyszenia) ze swojego stanowiska lub funkcji w terminie trzech miesięcy od daty złożenia ślubowania przez radnego lub wójta.
Niezrzeczenie się funkcji lub niezaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy jest powodem stwierdzenia przez radę gminy w uchwale wygaśnięcia mandatu radnego.
 
O czym jeszcze trzeba pamiętać
Zgodnie z art. 24e. ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu. Zakazy ustanowione w tym przepisie stosuje się też odpowiednio do wójta i jego zastępcy (art. 28). Nie przewiduje się sankcji za naruszenie jego postanowień. Skutki nierespektowania tej normy przejawiają się raczej w płaszczyźnie moralno-etycznej i politycznej.
 
UWAGA!
Podobne zasady, jak wyżej opisane, obowiązują wobec radnych powiatowych i radnych wybieranych do sejmików województwa.
 

Czy burmistrz, wójt może być członkiem zarządu fundacji/stowarzyszenia prowadzących działalność gospodarczą?

Ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne dotyczy m.in.:
  • wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), zastępców wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), skarbników gmin, sekretarzy gmin, kierowników jednostek organizacyjnych gminy (np. gminnego ośrodka pomocy społecznej), osób zarządzających i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi (np. komunalne zakłady oczyszczania, wodociągi, itp.) oraz innych osób wydających decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta);
  • członków zarządów powiatów, skarbników powiatów, sekretarzy powiatów, kierowników jednostek organizacyjnych powiatu (np. powiatowe centrum pomocy rodzinie), osób zarządzających i członków organów zarządzających powiatowymi osobami prawnymi oraz innych osób wydających decyzje administracyjne w imieniu starosty;
  • członków zarządów województw, skarbników województw, sekretarzy województw, kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (np. wojewódzka jednostka wdrażania), osób zarządzających i członków organów zarządzających wojewódzkimi osobami prawnymi (np. koleje samorządowe) oraz inne osób wydających decyzje administracyjne w imieniu marszałka województwa.
Osoby te w okresie zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji nie mogą m.in. być członkami zarządów fundacji prowadzących działalność gospodarczą oraz prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością.
Nie jest jasne, czy fundacją prowadzącą działalność gospodarczą jest fundacja, która taką działalność de facto prowadzi, czy także fundacja, która ma zapisaną w statucie możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, chociaż jej nie prowadzi. Względy językowe skłaniają do opowiedzenia się za drugą wykładnią (A. Szewc, T. Szewc, Wójt, burmistrz, prezydent miasta, Warszawa 2006, s. 68). Wybór lub powołanie do zarządu fundacji z naruszeniem omawianego zakazu jest z mocy prawa nieważny i nie podlega wpisaniu do właściwego rejestru (art. 9), a ponadto może powodować odpowiedzialność dyscyplinarną urzędnika lub nawet pozbawienie stanowiska.
Osoba pełniąca funkcję publiczną może być członkiem innego niż zarząd organu fundacji (np. rady fundacji).
Innym problemem jest kwestia zasiadania opisywanych osób w zarządzie stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą. Z jednej strony zakazy ustanowione w art. 4 pkt. 1-4 ustawy dotyczą zarządów podmiotów posiadających osobowość prawną (spółek prawa handlowego, fundacji, spółdzielni) – skoro więc ustawodawca, ustanawiając zakazy w tych przepisach, nie rozciągnął ich na członków organów innych osób prawnych (w tym stowarzyszeń), to znaczy to, że nie było jego wolą tworzenie takich zakazów. Z drugiej jednak strony popularniejszy jest pogląd o szerokim rozumieniu pojęcia zarządzania działalnością gospodarczą obejmującym także zarządzanie stowarzyszeniem prowadzącym działalność gospodarczą.
Tak więc opisywane osoby powinny wystrzegać się zasiadania nie tylko w zarządach fundacji prowadzących działalność gospodarczą, ale również w zarządach stowarzyszeń prowadzących taką działalność.

Czy radny może być członkiem zarządu fundacji/stowarzyszenia prowadzących działalność odpłatną?

Art. 24f ustawy o samorządzie gminnym zabrania radnym:
  1. prowadzenia na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat,
  2. zarządzania taką działalnością,
  3. pełnienia funkcji przedstawiciela i pełnomocnika w prowadzeniu takiej działalności. 
Działalność odpłatna pożytku publicznego to nie działalność gospodarcza.
Wobec tego, że przepis art. 24f ustawy o samorządzie gminnym wspomina wyłącznie o działalności gospodarczej i jest to przepis, który wprowadza ograniczenia w zakresie swobody prowadzenia działalności przez radnego, w moim przekonaniu należy interpretować go ściśle i nie obejmować jego zakresem innych rodzajów działalności (np. działalności odpłatnej), nawet jeżeli wiążą się one z uzyskiwaniem przychodu przez zarządzaną przez radnego organizacją.
Należy jednak być bardzo ostrożnym i nie dopuścić do sytuacji, w której z uwagi na przekroczenie warunków określonych w art. 9 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie działalność odpłatna automatycznie z mocy ustawy zostanie uznana za działalność gospodarczą.
 
Inne ograniczenia
Trzeba pamiętać również o art. 24e ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu. Ponadto nie mogą powoływać się na swój mandat w związku z podjętymi dodatkowymi zajęciami bądź działalnością gospodarczą prowadzoną na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami.
Przepis zabrania więc:
1.      podejmowania dodatkowych zajęć,
2.      przyjmowania darowizn oraz
3.      powoływania się na mandat radnego we własnym (prywatnym) interesie. 
 
Zakazy te nie mają charakteru absolutnego. Oznacza to, że radny może podejmować dodatkowe zajęcia zarobkowe, jak też powoływać się na piastowaną funkcję i „otrzymywać” darowizny, jeżeli czyni to zgodnie z prawem i nie daje podstaw do zarzutów naruszenia prawa lub etyki funkcjonariusza publicznego, w szczególności do oskarżeń o łapownictwo, prywatę, poplecznictwo czy nepotyzm, ani nie wywołuje podejrzeń o stronniczość lub interesowność. 
Nie ma sankcji za naruszenie art. 24e. Skutki nierespektowania tej normy przejawiają się raczej w płaszczyźnie moralno-etycznej (potępienie moralne, „bojkot towarzyski”) oraz politycznej (konieczność rezygnacji z mandatu, odmowa wyboru na kolejną kadencję) aniżeli prawnej. Te ostatnie mogą mieć miejsce tylko w razie, gdy czyn radnego stanowi naruszenie prawa, zwłaszcza karnego (jak np. przyjęcie korzyści majątkowej w zamian za załatwienie określonej sprawy).
 
Tak więc radny pracując w stowarzyszeniu lub fundacji lub będąc w ich władzach powinien uważać czy łącząc różne aktywności zawodowe i społeczne z wykonywaniem mandatu radnego nie stwarza sytuacji stanowiących konflikt interesów i naruszających zaufanie do niego jako radnego. Natomiast prowadzenie działalności odpłatnej pożytku publicznego przez organizację, w której działalność jest zaangażowany, ponieważ nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej, nie powoduje wygaśnięcia mandatu na podstawie art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.
Wyraź opinię 96 7

na skróty / spis treści