Poradnik - ngo.pl

Oczywiście. Organizacje mogą i powinny współpracować z administracją publiczną, na każdym szczeblu. Jest to zgodne z zapisaną w Konstytucji zasadą subsydiarności (zwanej inaczej zasadą pomocniczości). Zasada ta mówi, że każdy szczebel władz powinien realizować tylko te zdania, które nie mogą być skutecznie realizowane przez szczebel niższy. Można też powiedzieć, że władze nie powinny brać na siebie realizacji tych przedsięwzięć, które mogą być podjęte przez jednostki, rodziny czy wspólnoty lokalne.

Właśnie z zasady subsydiarności wynika domniemanie, że jeśli jakieś problemy mogą być rozwiązane przez określoną grupę obywateli, na przykład organizację pozarządową, to należy im powierzyć ich rozwiązanie.

Władza powinna mieć znaczenie pomocnicze, wspierające w stosunku do działań jednostek, które ją ustanowiły. Tam, gdzie nie jest to konieczne, państwo powinno pozwolić działać społeczeństwu obywatelskiemu, rodzinom, wolnemu rynkowi. W sytuacji wymagającej interwencji, winno natomiast rozwiązywać problem na szczeblu możliwie najbliższym obywatelom, a więc raczej na poziomie gminy niż regionu, zaś w przypadku zadań bardziej kompleksowych we władzach  regionalnych, a nie centralnych.

Istotę zasady pomocniczości wyraża stwierdzenie "tyle państwa, na ile to konieczne, tyle społeczeństwa, na ile to możliwe". Stąd, ważne jest by organizacje współpracowały z administracją publiczną. W obecnym stanie prawnym, współpraca i udział organizacji pozarządowych w rozwiązywaniu problemów społecznych oraz realizacji zadań publicznych są zapisane w wielu ustawach. Największe pole do współpracy mają samorządy gminne i powiatowe, rzadziej władze wojewódzkie (samorządowe i rządowe), stosunkowo najmniejsza jest rola organizacji na szczeblu władz krajowych – gdyż zgodnie z zasadą subsydiarności, zadania o znaczeniu lokalnym przekazane zostały na najniższe szczeble administracji. W przypadku administracji rządowej rola organizacji ma więc najczęściej charakter konsultacyjny.

Jest wiele możliwości współpracy pomiędzy organizacjami a administracją publiczną. Zasadniczo można je podzielić na trzy podstawowe grupy, w zależności od roli, jaką pełnią oba sektory.

Każde działanie publiczne musi być najpierw zaplanowane, później dopiero zrealizowane. Na każdym z etapów, możliwa jest współpraca pomiędzy sektorem publicznym (władzami i insytucjami publicznymi) a sektorem pozarządowym.

Pierwsza grupa form współpracy to uczestnictwo przedstawicieli organizacji pozarządowych w procesie planowania – programowania działań. Ta forma może obejmować, w najwęższym zakresie, tylko wzajemne informowanie się o planowanych kierunkach działań. Bardziej zaawansowaną współpracą będzie konsultowanie z organizacjami strategicznych dokumentów przygotowywanych przez władze publiczne. Najbardziej pożądaną i właściwą formą jest udział przedstawicieli organizacji w różnego rodzaju zespołach wspólnych, które diagnozują potrzeby i problemy oraz inicjują nowe przedsięwzięcia. W takich zespołach, złożonych z reprezentantów sektora pozarządowego i władz publicznych można również wspólnie pracować nad nowymi programami, strategiami, czy aktami prawnymi. Te formy współpracy w Ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie określone zostały jako pozafinansowe.

Druga grupa form współpracy, wynika z pierwszej – wspólnie zaplanowane czy chociaż skonsultowane działania są w sposób skoordynowany realizowane przez sektor publiczny i pozarządowy. Oznacza, to że każdy z wykonawców podejmuje pewną aktywność na własną rękę, ale dzięki wcześniejszym kontaktom i wspólnemu planowaniu, działania te cechuje synergia, dzięki czemu ich efekty są wyraziste i rzeczywiście odczuwalne dla lokalnego środowiska. Władze publiczne mogą też wesprzeć takie działania organizacji finansowo.

Wreszcie trzecią możliwą formą współpracy jest przekazanie (powierzenie, zlecenie) organizacji realizacji zadań publicznych. Oznacza to, że władze publiczne, przekazują organizacji całość zadania wraz ze środkami finansowymi niezbędnymi do prawidłowego wywiązywania się z jego realizacji. W takiej sytuacji administracja wycofuje się ze świadczenia określonej usługi, nadzorując wyłącznie czy praca organizacji jest zgodna z ustalonymi standardami. Ta forma współpracy w Ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie określone została jako finansowa.

Powyższe przykłady nie wyczerpują oczywiście wszystkich możliwości. Przy otwartości obu stron możliwy jest również szereg innych działań, które prowadzą do osiągania ważnych społecznie celów, jednak ich katalog musi wynikać z lokalnych potrzeb i być tworzony oddolnie, w dialogu pomiędzy partnerami publicznymi i pozarządowymi.

Gmina stanowi podstawowy szczebel samorządu terytorialnego w Polsce. Z założenia realizuje ona wszystkie zadania publiczne o znaczeniu lokalnym, które nie zostały przypisane ustawami innym organom administracji publicznej.

Zgodnie z zapisami ustawy o samorządzie gminnym (art. 7, ust. 1) do zadań gminy należą między innymi sprawy:

• ładu przestrzennego,
• gospodarki komunalnej,
• lokalnego transportu zbiorowego,
• dróg gminnych,
• ochrony zdrowia,
• edukacji publicznej,
• pomocy społecznej,
• gminnego budownictwa mieszkaniowego,
• kultury,
• bibliotek,
• ochrony zabytków,
• kultury fizycznej i turystyki,
• terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,
• targowisk i hal targowych,
• zieleni gminnej i zadrzewień,
• cmentarzy gminnych,
• promocji gminy,
• współpracy z organizacjami pozarządowymi
• oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.

Powyższy katalog może być jednak mylący. Ten sam akt prawny (art. 7, ust 2) stwierdza, iż ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy. Oznacza to, że jeśli chcemy naprawdę widzieć, jakie sprawy można załatwić w gminie, należy sięgnąć do poszczególnych, branżowych ustaw takich jak:

• ustawa o pomocy społecznej,
• ustawa o systemie oświaty,
• ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Dopiero na ich podstawie dowiemy się, że co prawda zadaniem własnym gminy jest ochrona zdrowia, ale realnie ogranicza się ona do realizacji programów profilaktycznych. Z kolei w zakresie edukacji zadania publiczne zostały rozdzielone pomiędzy wszystkie szczeble samorządu. W ramach tego podziału w gminie pozostało prowadzenie przedszkoli, szkół podstawowych oraz gimnazjów. W pomocy społecznej do zadań gminy należą między innymi: udzielanie schronienia bezdomnym, wypłacanie zasiłków okresowych i celowych, praca socjalna, świadczenie usług opiekuńczych czy dożywianie dzieci.

Jak widać, każda ustawa branżowa określa katalog zadań poszczególnych szczebli administracji publicznej. Warto znać te przepisy, by trafić pod właściwy adres. Nie każde zadanie jest realizowane za pośrednictwem urzędu. Rada gminy (miasta), na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta) powołuje jednostki i zakłady budżetowe, aby poprzez nie realizować określone zadania nałożone na gminę. Takimi podmiotami są przedszkola i szkoły samorządowe, ośrodki pomocy społecznej.

Należy również pamiętać, że w Polsce jest 65 miast na prawach powiatów, nazywanych inaczej powiatami grodzkimi. Są to gminy miejskie, którym zostały udzielone, na jej terytorium, również kompetencje spełniane przez administrację powiatową. W takich jednostkach rada gminy spełnia jednocześnie funkcje rady powiatu, zaś prezydent miasta - oprócz kompetencji przynależnych burmistrzowi - ma dodatkowe uprawnienia, analogiczne do zarządu powiatu.

Strukturę władz gminy i zasady ich działania, oprócz zapisów ustawowych, doprecyzowuje statut gminy (miasta) oraz regulaminy i statuty poszczególnych jednostek organizacyjnych. Wszystkie te dokumenty są dostępne na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej (BIP) – www.bip.gov.pl

Powołane w 1999 roku powiaty przejęły znaczącą część zadań realizowanych lokalnie przez administrację rządową (urzędy rejonowe oraz wojewódzkie).

Założeniem reformy samorządowej było oddanie gminom prawie całości zagadnień dotyczących indywidualnych spraw obywateli, zaś tych, które przekraczały możliwości gmin – powiatom. Ustawa o samorządzie powiatowym (art. 4, ust. 1) przypisała im więc zadania między innymi z zakresu:

• edukacji publicznej,
• promocji i ochrony zdrowia,
• pomocy społecznej,
• wspierania osób niepełnosprawnych,
• geodezji,
• administracji architektoniczno-budowlanej,
• gospodarki wodnej,
• ochrony środowiska i przyrody,
• porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, 
• przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy,
• ochrony praw konsumenta,
• współpracy z organizacjami pozarządowymi.

Mimo że niektóre z wymienionych zagadnien pokrywają się z zakresem działania gmin, to jest to tylko pozorne. Ustawa powiatowa (art. 4, ust 6) wyraźnie stwierdza, że zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin. Ponadto, w poszczególnych ustawach doprecyzowano zadania powiatu w taki sposób, by nie powstawały spory pomiędzy gminami i powiatami.

Zgodnie z zasadą subsydiarności powiaty przejęły te zadania, których zasięg i zakres przekracza możliwości gmin. Zadaniem powiatu jest prowadzenie spraw związanych z rejestracją i aktywizacją bezrobotnych, a także wypłacaniem im zasiłków – zadanie to realizują powiatowe urzędy pracy. Wynika to ze specyfiki rynku pracy – miejsca pracy dla mieszkańców jednej gminy mogą być tworzone w gminie sąsiedniej, stąd koordynację działań powierzono administracji ponadgminnej. Podobnie wygląda sytuacja w sferze edukacji. Kompetencje powiatu obejmują szkoły ponadgimnazjalne, a także szkoły specjalne – bo konieczność powołania liceum, technikum czy specjalnej szkoły podstawowej mogłaby przekraczać możliwości gminy. W pomocy społecznej – powiatowe centra pomocy rodzinie zajmują się między innymi: rodzinami zastępczymi, ośrodkami adopcyjno-opiekuńczymi, usamodzielnianiem wychowanków domów dziecka, uchodźcami, ośrodkami interwencji kryzysowej. Na poziomie powiatu dzielone są również środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przeznaczane na pomoc osobom indywidualnym, pracodawcom zatrudniającym niepełnosprawnych oraz organizacjom pozarządowym.

Strukturę władz powiatowych i zasady ich działania oprócz zapisów ustawowych, doprecyzowuje statut powiatu oraz regulaminy i statuty starostwa i innych jednostek organizacyjnych powiatu. Wszystkie te dokumenty są dostępne na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej (BIP) – www.bip.gov.pl

Wojewoda jest przedstawicielem administracji rządowej w terenie, zaś urząd wojewódzki wykonuje zadania w jego imieniu. Stąd kluczem do odpowiedzi na pytanie, z jakimi sprawami organizacja pozarządowa może zwracać się do urzędu wojewódzkiego, jest kwestia kompetencji wojewody.

Przeprowadzona w latach 1998-1999 reforma samorządowa, znacząco ograniczyła kompetencje i zadania wojewodów. Obecnie pełnią oni przede wszystkim funkcje nadzorcze w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego. Nadzór wojewody nad jednostkami samorządu nie oznacza, że może on im cokolwiek nakazać. Jego rolą jest ocena, czy uchwały oraz decyzje administracyjne wydawane przez władze samorządowe są zgodne z prawem.

Wojewodowie kierują tzw. rządową administracją zespoloną, do której zaliczają się:

• Komenda Wojewódzka Policji,
• Komenda Wojewódzka Państwowej Straży Pożarnej,
• Kuratorium Oświaty,
• Wojewódzki Inspektorat Jakości Handlowej Artykułów Rolno–Spożywczych,
• Wojewódzki Inspektorat Ochrony Roślin i Nasiennictwa,
• Wojewódzki Inspektorat Farmaceutyczny,
• Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska,
• Wojewódzki Inspektorat Inspekcji Handlowej,
• Wojewódzki Inspektorat Weterynarii,
• Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków,
• Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego,
• Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego.

Wreszcie wojewoda jest reprezentantem Skarbu Państwa w województwie, co oznacza, że w jego gestii (w porozumieniu ze starostą) leżą decyzje dotyczące przekazywania lub długoletniego obciążania majątku Skarbu Państwa (na przykład nieruchomości). Ta ostatnia kompetencja może mieć znaczenie dla organizacji pozarządowych, które ubiegają się o wieloletnie dzierżawy czy też nabycie nieruchomości Skarbu Państwa.

Ponadto wojewoda, jako reprezentant rządu w województwie, wydaje także koncesje, licencje, zezwolenia i prowadzi rejestry. Dotyczy to zarówno spraw indywidualnych (np. wydawanie pozwoleń na zatrudnienie cudzoziemców), jak i instytucji (np. wydawanie zezwoleń na prowadzenie domów pomocy społecznej czy domów dziecka oraz prowadzenie rejestru tych placówek i ich kontrola).

Jak widać rola wojewody to głównie nadzór nad przestrzeganiem norm i standardów pracy administracji publicznej i podległych jej jednostek. Podobnie jednak jak samorządowe władze województwa, również  wojewoda może dysponować określonymi środkami na dofinansowanie realizacji projektów organizacji pozarządowych.

Szczegółową strukturę administracji rządowej w województwie określa statut urzędu wojewódzkiego dostępny na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej (BIP) – www.bip.gov.pl

Każdy z ministrów – kierujący określonym resortem – wykonuje zadania nałożone na niego stosownymi ustawami.

Generalna zasadada jest taka, że ministrowie i ministerstwa nie zajmują się sprawami indywidualnymi z zakresu administracji publicznej. Podobnie jak władze wojewódzkie (samorządowe i rządowe), administracja centralna przede wszystkim zajmuje się analizowaniem, programowaniem, tworzeniem i nadzorem nad przestrzeganiem standardów funkcjonowania państwa.

Oczywiście w zakresie swoich kompetencji administracja centralna może i powinna współpracować z organizacjami pozarządowymi. W przypadku niektórych ministerstw, możliwości ich współpracy z sektorem pozarządowym będą bardzo ograniczone, ze względu na specyfikę działania resortu. W innych - współpraca ta będzie bardzo ożywiona. Na przykład minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego ma obowiązek współpracy z organizacjami pozarządowymi, wynikający z ustawy o pomocy społecznej (art. 23, ust. 1, pkt 10). Nie ma natomiast takiego obowiązku Minister Obrony Narodowej, jednak aktywnie współpracuje, wydając nawet wytyczne w sprawie określenia zadań państwowych, które mogą być zlecane jednostkom nie zaliczonym do sektora finansów publicznych.

Generalnie podstawową formą współpracy z ministerstwami będzie udział w procesie konsultacji społecznych dotyczących nowych rozwiązań prawnych, czy wieloletnich programów i strategii rozwojowych. Jednak dodatkowo wielu ministrów zatrzymało sobie pulę środków, które są w trybie konkursowym dzielone pomiędzy organizacje pozarządowe z danego sektora działalności. Informacje o takich konkursach można znaleźć na stronach internetowych poszczególnych resortów oraz w internetowych Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) – www.bip.gov.pl.

Organy administracji centralnej (ministrowie oraz szefowie urzędów centralnych) wykonują zadania, które nakładają na nich ustawy. W przeciwieństwie do ustaw samorządowych, gdzie na wszystkich szczeblach współpracę z organizacjami pozarządowymi wpisano jako zadanie własne samorządu, w przypadku władz centralnych nie ma takiego jednolitego uregulowania. Nawet, gdy takie zapisy istnieją, to oznaczają one faktycznie jedynie prawo do współpracy z sektorem pozarządowym.

Nie ma podstaw prawnych, aby rozliczać ministra z prowadzonej współpracy z sektorem pozarządowym. Wyjątkiem jest minister właściwy dla spraw zabezpieczenia społecznego, czyli obecnie Minister Pracy i Polityki Społecznej, któremu przyporządkowano dział administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne. W skład tego działu wchodzi między innymi działalność pożytku publicznego, w tym nadzór nad prowadzeniem tej działalności przez organizacje pożytku publicznego, z wyłączeniem nadzoru nad działalnością w zakresie ratownictwa i ochrony ludności, która należy do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Przy Ministrze Pracy i Polityki Społecznej działa też Rada Pożytku Publicznego. W ministerstwie zajmuje się tymi kwestiami Departament Pożytku Publicznego.

Mimo braku formalnego obowiązku, coraz więcej ministerstw docenia współpracę z organizacjami, zarówno tę merytoryczną, jak i finansową, przeznaczając na ten cel środki z budżetu państwa.

Informacje o organizowanych przez ministrów konkursach są publikowane w dziennikach ogólnopolskich oraz na stronach internetowych poszczególnych resortów, a także w internetowym Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) – www.bip.gov.pl. Ponadto administracja rządowa wspiera sektor pozarządowy w ramach Funduszu Inicjatyw Obywatelskich. Jest to wieloletni program rządowy, powierzony do realizacji Dyrektorowi Narodowego Instytutu Wolności - Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego. Informacje na temat Funduszu Inicjatyw Obywatelskich znajdują się na stronie https://fio.niw.gov.pl/.