Poradnik - ngo.pl

Administracja publiczna to całokształt działań prowadzonych przez różne podmioty, organy i instytucje na rzecz realizacji interesu publicznego.

Ta definicja, choć znacznie uproszczona, może i tak sprawiać trudności w zrozumieniu. Dobrym sposobem na zrozumienie określenia „administracja publiczna”, jest pokazanie trzech grup podmiotów, które składają się na nią.

Pierwsza grupa to administracja samorządowa trzech szczebli – gminnego, powiatowego oraz wojewódzkiego. Organy każdej jednostki samorządu terytorialnego realizują zadania publiczne na obszarze swojej właściwości miejscowej, czyli po prostu na swoim terenie. Samorząd terytorialny wykonuje swoje zadania, w celu zaspokojenia potrzeb ludzi zamieszkujących obszar działania danej jednostki organizacyjnej.

Druga grupa to administracja rządowa, dzieląca się, ze względu na zakres jej działania, na centralną (Prezes Rady Ministrów, Rada Ministrów, ministrowie oraz centralne organy administracji rządowej) oraz terenową (wojewoda i służby działające regionalnie). Organy administracji rządowej centralnej obejmują swoim zasięgiem całe terytorium kraju, natomiast organy administracji rządowej terenowej działają tylko na ściśle określonym terytorium.

Ostatnia grupa to administracja państwowa, nie podlegająca rządowi. Można do niej zaliczyć między innymi: Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Najwyższą Izbę Kontroli, Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, Rzecznika Praw Obywatelskich, Krajową Radę Sądownictwa czy Narodowy Bank Polski.

Samorząd terytorialny to ogół mieszkańców zamieszkujących określone terytorium. Tak więc, samorząd gminny to wszyscy mieszkańcy gminy, powiatowy to mieszkańcy powiatu, zaś samorząd wojewódzki to wspólnota wszystkich mieszkańców danego regionu. Wbrew temu co się powszechnie sądzi - samorząd to nie tylko radni albo urząd, lecz wszyscy obywatele, którzy tworzą z mocy prawa wspólnotę i względnie samodzielnie decydują o realizacji zadań wynikających z potrzeb tej wspólnoty na danym terytorium.

Samorząd jest swego rodzaju obowiązkową formą organizacji mieszkańców jakiegoś obszaru, mających wspólne interesy i potrzeby. Każda jednostka samorządu - 2477 miast i gmin, 314 powiatów oraz 16 województw - ma osobowość prawną i jest niezależnym podmiotem prawa. Co ważne, ustawy wyraźnie stwierdzają, że każdy z samorządów działa w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Działalność samorządów jest pod względem legalności nadzorowana przez państwo (wojewodowie, premier, izby obrachunkowe, NIK), które może ingerować tylko w sytuacjach naruszania przez samorząd prawa. Niezależność samorządów podlega ochronie sądowej – mogą się one odwoływać od decyzji nadzorczych do sądów. Sądy rozstrzygają również spory kompetencyjne pomiędzy administracją samorządową i rządową oraz pomiędzy różnymi jednostkami samorządu terytorialnego.

Samorząd terytorialny jest najważniejszą formą samorządności rozumianej jako przesunięcie w obrębie administracji publicznej kompetencji do załatwiania pewnej grupy spraw - odebranie ich scentralizowanej administracji rządowej i powierzenie ich do samodzielnego rozwiązywania tej grupie społecznej, której te sprawy dotyczą. Samorządom na mocy ustaw powierzono wykonywanie zadań z zakresu administracji lokalnej i regionalnej.

Działanie samorządów wiąże się ze stosowaniem zasady subsydiarności (pomocniczości), która zakłada, że sprawowanie władzy publicznej powinno spoczywać w rękach instytucji najbliższych zainteresowanym obywatelom. Zadania i kompetencje oraz środki finansowe winny być przydzielane w pierwszej kolejności gminom. Nie należy jednostce wyższego rzędu (powiatowi, województwu) powierzać zadań, które mogą być wykonane przez jednostkę mniejszą. Przekazanie tych zadań na poziom wyższy (powiatu lub województwa) może nastąpić tylko wtedy, gdy ich wykonanie przekracza możliwości poziomu niższego (gminy). Administracja rządowa powinna więc zajmować się tylko tymi zadaniami, którym nie podołają samorządy żadnego z trzech szczebli. Dzięki wprowadzeniu tej zasady, obywatele znakomitą większość indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej załatwiają w swoich gminach i powiatach, a więc blisko swojego miejsca zamieszkania i za pośrednictwem władz, które sami wybierają.

Żaden urząd (miasta, gminy, powiatu, marszałkowski, wojewódzki) nie ma samoistnej władzy i możliwości podejmowania decyzji. Urzędy to struktury, które służą do realizacji zadań nałożonych ustawami na poszczególne organy administracji publicznej.

Organem władzy wykonawczej na poziomie gminy jest wójt (w gminie wiejskiej), burmistrz (w gminie wiejsko-miejskiej lub miejskiej) i prezydent (w dużych miastach). Każdy z nich jest organem jednoosobowym, w związku z tym podejmuje swoje decyzje i rozstrzygnięcia w formie zarządzeń, które są realizowane przez urząd gminy lub miasta.

Na szczeblu powiatu – urząd nazywany starostwem, służy wieloosobowemu organowi jakim jest, składający się z 3 do 5 osób, zarząd powiatu. Ponieważ jest to organ kolegialny - zamiast zarządzeń podejmuje uchwały. Nie należy mylić zarządu powiatu z radą powiatu oraz uchwał obu tych gremiów. Rada powiatu jest organem uchwałodawczym – stanowi lokalne prawo, zaś zarząd powiatu – organem wykonawczym.

Na szczeblu województwa samorządowego organem władzy wykonawczej jest kolegialny, 5-osobowy, zarząd. Zarząd województwa podejmuje uchwały, wykonywane później przez urząd marszałkowski. Na szczeblu regionu oprócz władz samorządowych, działa ponadto wojewoda – jednoosobowy organ administracji rządowej. Aparatem służącym wojewodzie do realizacji polityki rządu w terenie jest urząd wojewódzki.

Jak widać z powyższego decyzje podejmowane są przez organy różnych szczebli, natomiast odpowiednie urzędy służą im do przygotowywania, a później realizacji tych decyzji. Ze względu na skalę działań i odpowiedzialności poszczególnych organów administracji, często decyzje podejmowane są przez upoważnione osoby. Oznacza to, że wojewoda czy prezydent nie podejmuje konkretnego rozstrzygnięcia osobiście – robi to w jego imieniu upoważniony urzędnik. Bez względu jednak na to, kto podjął taką decyzję – ostateczna odpowiedzialność i tak spoczywa na organie administracji, z upoważnienia którego decyzja została wydana.

Organizacje pozarządowe powinny więc przede wszystkim poznać strukturę urzędu, a także jednostek organizacyjnych takich jak ośrodki pomocy społecznej czy urzędy pracy. Dzięki wiedzy w jakiej komórce pracuje się merytorycznie nad decyzjami, można dotrzeć do osób, które zajmują się interesującą nas tematyką, podjąć dyskusję, która może prowadzić do nawiązania stałej współpracy pomiędzy organizacją a administracją publiczną.

Rady gmin, powiatów oraz sejmiki wojewódzkie podejmują szereg uchwał, które mogą mieć istotne znaczenie dla organizacji pozarządowych. Bez względu na szczebel samorządu, każda rada musi przyjąć coroczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi. W programie takim znajdują się zapisy dotyczące zasad i form współpracy z trzecim sektorem.

Radni uchwalają też inne programy i strategie, które mogą być istotne dla organizacji pozarządowych. Ważne jest by wpisano do nich zadania dla sektora pozarządowego.

Przykładowymi gminnymi dokumentami, w dziedzinach, którymi zajmują się organizacje są: Gminny Program Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Gminny Program Przeciwdziałania Narkomanii, Gminna Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych.

Na szczeblu powiatu ważne dla organizacji mogą być Program Promocji Zatrudnienia oraz Aktywizacji Lokalnego Rynku Pracy, Powiatowa Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych.

Z kolei sejmik wojewódzki uchwala Strategię Rozwoju Województwa.

Ponadto rada gminy, powiatu oraz sejmik wojewódzki uchwalają budżet każdej jednostki samorządu terytorialnego, który w dużej mierze przesądza o tym, jakie środki będą mogły zostać przeznaczone na realizację zadań publicznych przez organizacje pozarządowe.

Sektor publiczny to znacząca część gospodarki narodowej, na którą składają się wszystkie podmioty – osoby prawne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz fundusze celowe podległe organom władzy publicznej, zarówno państwowym jak i samorządowym.

Nie jest to jedyna definicja sektora publicznego: istnieje wiele interpretacji, które włączają lub wyłączają z niego na przykład przedsiębiorstwa państwowe czy spółki komunalne. Przede wszystkim jednak będą to organy władzy publicznej:

• parlament,
• administracja rządowa (ministerstwa, urzedy centralne, urzędy wojewódzkie)
• oraz samorządowa (sejmiki wojewódzkie, rady powiatów i gmin, urzędy marszałkowskie, starostwa powiatowe, urzędy miast i gmin).

Do sektora publicznego zaliczają się również wszelkie podległe im jednostki:

• urzędy pracy,
• ośrodki pomocy społecznej,
• ośrodki wsparcia,
• państwowe i samorządowe jednostki kultury,
• publiczne zakłady opieki zdrowotnej.

Istotne znaczenie dla organizacji mają, należące do sektora publicznego, fundusze takie jak:

• Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych,
• Fundusze Ochrony Środowiska,
• Fundusz Pracy
• Narodowy Fundusz Zdrowia.

Częścią sektora publicznego jest również sektor ubezpieczeń społecznych - ZUS oraz KRUS.

Do sektora publicznego należą również sądy, trybunały, prokuratury i inne organy kontroli państwowej i ochrony prawa.

Można by wymieniać jeszcze wiele różnych podmiotów zaliczanych do sektora publicznego. Z punktu widzenia organizacji pozarządowej najprostszym kryterium, jest stwierdzenie czy środki, którymi dysponuje podmiot podlegają regulacjom ustawy o finansach publicznych. Jeśli odpowiedź na to pytanie jest twierdząca, oznacza to również, że ewentualna współpraca z takim podmiotem podlega wszelkim regulacjom wynikającym z ustawy o finansach publicznych, prawa zamówień publicznych oraz ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Wszystkie te gremia łączy sposób ich wyłaniania oraz funkcje: zarówno parlament, jak i organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (sejmiki wojewódzkie, rady powiatów i gmin) są wyłaniane w wyborach bezpośrednich.

Różny jest zasięg ich działania – posłowie i senatorowie reprezentują cały naród, rozumiany jako ogół obywateli państwa. Radni to przedstawiciele samorządu rozumianego jako wszyscy obywatele zamieszkujący dany teren. Każdy mieszkaniec, z mocy prawa, należy do wspólnoty samorządowej, jaką jest gmina, powiat i województwo samorządowe.

Rolą tych wszystkich ciał przedstawicielskich jest przede wszystkim stanowienie prawa. Parlament, uchwalając ustawy, określa przepisy obowiązujące w całym kraju. Rady gmin, powiatów i sejm wojewódzki są lokalnymi "parlamentami". Stanowią one prawo lokalne, stąd ich nazwa - organy stanowiące.

Prawo lokalne to przepisy obowiązujące wszystkich obywateli danej społeczności, na przykład miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego czy regulacje dotyczące podatków lokalnych – rolnego, leśnego, od nieruchomości.

Ponadto organy te, na wszystkich szczeblach (z wyjątkiem gminy), wyłaniają władze wykonawcze. W przypadku władz państwowych procedura powoływania rządu jest rozpisana w Konstytucji pomiędzy parlament i Prezydenta RP. W regionie sejmik wojewódzki wybiera marszałka i członków zarządu województwa, podobnie w powiacie - rada powiatu wybiera starostę i członków zarządu powiatu. Jedynym wyjątkiem jest gmina, gdzie władza wykonawcza – wójt lub burmistrz, a w dużych miastach prezydent - są wybierani bezpośrednio przez mieszkańców.

Zadaniem organów ustawodawczych i stanowiących na wszystkich szczeblach jest też kontrola władz wykonawczych. Określonych ustawowo kompetencji organów stanowiących nie może przejmować władza wykonawcza.

Z punktu widzenia organizacji pozarządowych, najważniejszymi z tych uprawnień będą – uchwalanie budżetu, gdyż tam znajdą się potencjalnie środki na realizację zadań przez sektor pozarządowy oraz uchwalanie polityk i strategii. Na każdym szczeblu samorządu – sejmik lub rada ma obowiązek uchwalić program współpracy z organizacjami pozarządowymi. Ponadto rady uchwalają też inne dokumenty takie jak strategia rozwoju gminy (powiatu lub województwa), strategia rozwiązywania problemów społecznych, program rozwiązywania problemów alkoholowych i wiele innych. Ważne jest by w tych dokumentach znalazły się zapisy, które dostrzegą sektor pozarządowy i zapiszą jego rolę w realizacji lokalnych zadań. Każda organizacja powinna zorientować się, jaki szczebel władz uchwala programy istotne z punktu widzenia jej działalności i dbać o korzystne zapisy.

Żaden z wymienionych podmiotów nie jest bytem samoistnym. Są to wszystko urzędy administracji samorządowej i rządowej, powołane po to, by realizować zadania, należące do władz wykonawczych.

Organami władzy wykonawczej są: minister, wojewoda, zarząd województwa, zarząd powiatu oraz wójt, burmistrz lub prezydent. Warto zwrócić uwagę, że na różnych szczeblach są to organy jednoosobowe (minister, wojewoda, wójt) lub kolegialne (zarządy województwa i powiatu). Oznacza to, że wojewoda czy prezydent miasta rządzą samodzielnie, zaś marszałek i starosta są tylko przewodniczącymi wybranej grupy osób (zarządu), które podejmują rozstrzygnięcia w formie głosowania. Z tego powodu minister, wojewoda, burmistrz wydają rozporządzenia lub zarządzenia, zaś zarządy powiatów i województw – uchwały (nie należy ich mylić z uchwałami rad powiatu czy województwa).

Marszałek i starosta mają porównywalnie mniejsze możliwości niż wójt, burmistrz i prezydent, reprezentują władze wykonawczą, ale decyzji nie podejmują samodzielnie.

Korespondencja, którą kierujemy do władz wykonawczych, powinna być adresowana nie do „urzędu” lecz do „organu”, a więc do: ministra, wojewody, zarządu lub burmistrza. Nie znaczy to, że każdy nasz wniosek trafi bezpośrednio do rąk adresata.

Wydawane przez władze wykonawcze zarządzenia lub uchwały muszą być fizycznie realizowane przez ogromny sztab ludzi, którzy dbają o ich poprawne wdrożenie. Ci ludzie – aparat urzędniczy, wykonujący zadania w imieniu władz wykonawczych to właśnie: ministerstwa, urzędy wojewódzkie, marszałkowskie, powiatowe (starostwa) i gminne.

Zakres zadań realizowanych przez administrację publiczną sprawia, że organy wykonawcze są zmuszone przekazywać (delegować) swoje uprawnienia (kompetencje) na pracowników urzędów. Im większy urząd, tym więcej decyzji jest podejmowanych „z upoważnienia”. Oznacza to, że o wielu sprawach decyduje urzędnik, któremu organ władzy wykonawczej (na przykład prezydent) udzielił pełnomocnictwa. Do niego trafiają pisma, wnioski i wiele z nich jest przez niego rozpatrywanych. Jeśli jednak nie jesteśmy zadowoleni z tych rozstrzygnięć, możemy zainteresować organ z upoważnienia którego działa urzędnik i próbować wpłynąć na decyzję.

Ważne jest również, by wiedzieć jakimi sprawami zajmuje się dany szczebel administracji. W sprawach profilaktyki alkoholowej właściwa jest gmina – stąd nasze wnioski i propozycje winny być kierowane do wójta, burmistrza lub prezydenta. Kwestie związane z przeciwdziałaniem bezrobociu to już domena powiatu – adresatem powinien być więc zarząd. Najlepszym sposobem ustalenia jakie są kompetencje poszczególnych szczebli administracji, jest zapoznanie się z ustawami branżowymi (o pomocy społecznej, o systemie oświaty, o rehabilitacji o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych itd.). Każda z nich określa jakie są zadania poszczególnych organów i szczebli samorządu.