Poradnik - ngo.pl

[Na podstawie “Konsultacje okiełznane”, O. Chrzanowski, E. Rościszewska, FISE, Warszawa, 2015]

Powody, dla których organizacje pozarządowe biorą (lub nie) udział w konsultacjach społecznych, mogą wydawać się tak oczywiste i przezroczyste, że organizacje nie stawiają sobie pytań o sens, cele i swoją rolę w konsultacjach. Zazwyczaj chodzi o „załatwienie czegoś ważnego” z punktu widzenia misji lub działań bezpośrednich organizacji, „ważnego” dla członków organizacji lub „ważnego” dla odbiorców usług/działań organizacji.

Sprawa jest jednak o tyle bardziej złożona, że aby dobrze odnaleźć się w gąszczu procesów konsultacji społecznych i, z jednej strony, osiągnąć założone cele, a z drugiej nie zaszkodzić lub nie utrudnić uczestnictwa innym, warto zastanowić się nad swoim miejscem w konsultacjach. Pytanie o to, jaką rolę chcemy w nich pełnić, jest ważne dlatego, że prowokuje konieczność rozważenia celu udziału w konsultacjach. Ten zaś koniecznie trzeba zwerbalizować, aby udział w konsultacjach był dobrze zainwestowanym czasem, którego zawsze przecież brakuje. Pozwala to również na przygotowanie się do konsultacji, sprawdzenie, czy mamy odpowiednie zasoby: informacje, dane, czas, właściwe poparcie/ umocowanie. Jeżeli w którymś z tych obszarów czegoś nam brakuje, być może watro przemyśleć swoją rolę, zamienić ją na inną, przyjrzeć się możliwym koalicjom, potencjalnym sojusznikom w sprawie, tym którzy mogliby wypełnić którąś z ról za nas albo wspólnie z nami.

Konsultacje i szerzej – dialog obywatelski, są jednym z mechanizmów sprawowania władzy. Ważne jest więc uświadomienie sobie jednego z kontekstów, w którym mechanizm ten zachodzi: całościowego kontekstu relacji organizacji pozarządowych z władzą/ urzędem. Aby uporządkować nieco obraz, możemy o tych relacjach mówić w odniesieniu do trzech przenikających się płaszczyzn:

• realizacji zadań publicznych przez organizacje pozarządowe,
• wspólnego tworzenia warunków do aktywności społecznej,
• udziału organizacji pozarządowych w tworzeniu lokalnych polityk publicznych [Ł. Waszak, P. Masłowski (red.), Poradnik modelowej współpracy administracji publicznej i organizacji pozarządowych, Sieć Wspierania Organizacji Pozarządowych SPLOT, Warszawa 2012].

W rzeczywistości relacje NGO-władza/ urząd w Polsce lokalnej kreowane są głównie poprzez realizację zadań zleconych bądź powierzonych organizacjom pozarządowym przez samorząd lub też inne formy współpracy finansowej. Organizacje najczęściej nie włączają się w tworzenie polityk publicznych, bardzo często nie wiedząc o tym, że jest to jedna z dróg negocjacji stanu rzeczy w społeczności lokalnej. Jeżeli coś konsultują, to programy współpracy, w których przeważnie opisywane są instrumenty współpracy finansowej. Konsultacje często traktowane są nie tylko przez urzędy samorządowe jako niezbyt istotna konieczność, której poświęca się niewiele uwagi. Również, a może przede wszystkim ci, którzy powinni być nimi zainteresowani na równi z realizacją powierzonych zadań publicznych, czyli organizacje pozarządowe i mieszkańcy, nie traktują ich jako jednego z najważniejszych narzędzi wpływu na funkcjonowanie społeczności lokalnej.

Tymczasem proces konsultacji to nie tylko sytuacja składania uwag pisemnych do przedstawionego dokumentu, w celu uzyskania możliwości wzięcia udziału w konkursie na powierzenie zadania publicznego. Nie ogranicza się również jedynie do spotkania, podczas którego wymieniamy między sobą i (częściej) z przedstawicielami urzędu uwagi do przedstawionych rozwiązań; lub rzadziej, podczas którego jesteśmy proszeni o swoje pomysły na rozwiązanie problemu czy zagadnienia.

Konsultacje są mechanizmem dialogu o rozwoju, priorytetach, konkretnych rozwiązaniach dla społeczności lokalnej w tym czy innym obszarze tematycznym. To przestrzeń, w której organizacje pozarządowe mogą tworzyć ramy działania na rzecz społeczności, w której funkcjonują wspólnie z tą społecznością. Z drugiej natomiast strony konsultacje to proces formalny, który ma swoje ramy (http://www.kanonkonsultacji.pl/x/985573).

Udział w konsultacjach społecznych wiąże się więc z koniecznością określenia swojego w nich miejsca, rozumianego jako funkcja i rola.

Funkcje, jakie mogą pełnić w konsultacjach społecznych organizacje pozarządowe, to m.in.:

• Inicjator – podmiot lub grupa podmiotów, która nagłośni sprawę, podejmie temat, podniesie problem mający stać się przedmiotem konsultacji.
• Współorganizator – celowo nie określamy tej funkcji mianem gospodarza. Gospodarz konsultacji, który ma mieć wpływ na życie społeczności, powinien być zawsze jeden: lokalne władze pochodzące z demokratycznego wyboru. Organizacje pozarządowe mogą, a często powinny, wspomagać samorządowców w przeprowadzaniu konsultacji, jednak z uwagi na przejrzystość sytuacji dla każdego zainteresowanego mieszkańca to urząd powinien podejmować ciężar odpowiedzialności za proces konsultacji i przedstawiać się jako właściciel tego procesu.
• Uczestnik – czyli zaproszony do konsultacji, wyrażający w nich swoje zdanie.
• Ekspert w obszarze tematycznym lub ekspert doradzający w obszarze konsultacji. To ktoś więcej niż uczestnik konsultacji. Z definicji dysponuje szerszą perspektywą niż przeciętny uczestnik. Nie oznacza to jednak, że lepiej od niego zna jego potrzeby mieszkańców i najlepsze rozwiązania. Powinien być raczej dostarczycielem informacji rozważanej przez uczestników konsultacji.
• Obserwator zainteresowany wynikami konsultacji – może również po prostu dopingować odbywającym się konsultacjom, aby w swojej pracy wykorzystać ich wyniki, pogłębiać wiedzę o potrzebach lokalnej społeczności i jej pomysłach na rozwiązywanie problemów czy radzenie sobie z wyzwaniami.

Można więc powiedzieć, że funkcje to pozycje formalne w procesie konsultacji, które odmienia się przez różne role merytoryczne.

Ogólnie można przyjąć, że role dzielą się na dwa rodzaje:

GATEKEEPER (POŚREDNIK)

• Rzecznik
• Działania strażnicze (watchdog)
• Reprezentacja interesu (czyjego?)

GATEWAY (ZWORNIK)

• Aktywizacja mieszkańców
• Tworzenie warunków prowadzenia konsultacji

Gatekeeper to odźwierny, pośrednik stojący pomiędzy społecznością a władzą/urzędem z racji podejmowanej roli, np.: rzecznika, stróża (watchdog) lub reprezentanta. Gateway natomiast, czyli brama, zwornik – to ten, który tworzy połączenia, spaja elementy, udrażnia relacje, umożliwia lub po prostu sprzyja bezpośredniemu spotkaniu się stron celem omówienia sprawy i znalezienia rozwiązania.
O co w praktyce chodzi z poszczególnymi rolami?

Pośrednik

• rzecznictwo to wyrażanie interesów – „wyrażanie i docieranie z opinią do różnych grup” [J. Herbst, J. Rozenbaum, J.J. Wygnański, Mów do rzeczy. Jak korzystać z danych w działaniach rzeczniczych?, Fundacja Pracownia Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia”, Warszawa, 2013.],
• reprezentacja to występowanie w czyimś (najczęściej grupy) imieniu – opiera się na posiadaniu mandatu/ legitymizacji od tych, których się reprezentuje,
• działania strażnicze to najkrócej ujmując, przyglądanie się w imieniu społeczności działaniom władz, monitoring przestrzegania przez nie prawa, procedur, ustaleń; najczęściej wiąże się z dociekaniem, sprawdzaniem, wyjaśnianiem, ubieganiem się o informacje, informowaniem opinii publicznej o zachodzących nieprawidłowościach.

Zwornik Aktywizacja mieszkańców lub grup interesariuszy do bezpośredniego udziału w konsultacjach oraz tworzenie warunków do trwałego zaangażowania społeczności w tworzenie warunków jej funkcjonowania – to wyzwanie równie ważne jak włączanie się samemu w tworzenie polityk publicznych czy poszczególnych rozwiązań dotyczących społeczności. Ogólnie role te polegają na:

• informowaniu mieszkańców o odbywających się konsultacjach w sposób zachęcający do udziału,
• zapraszaniu na konsultacje swoimi kanałami,
• nakłanianiu władz do szerokiego zapraszania mieszkańców i traktowania konsultacji jako ważnego mechanizmu dialogu ze społecznością,
• rozpowszechnianiu informacji o tym, jak konsultacje powinny wyglądać, jakie są ich zalety i ograniczenia.

Szersze zainteresowanie mieszkańców danym tematem może (choć nie musi) przekładać się na zwiększenie uwagi decydentów poruszanymi problemami, sprzyja przejrzystości konsultacji, pozwala przykuć uwagę mieszkańców i interesariuszy dzięki proponowanym przez organizację rozwiązaniom i pomysłom, zauważanym problemom, daje okazję do zbierania opinii mieszkańców, które mogą okazać się przydatne w działaniu organizacji. Przede wszystkim jednak jest to okazja do włączenia w dialog tych, którzy mogą mieć najwięcej do powiedzenia (o ile dyskusja jest dobrze zorganizowana) na temat swoich potrzeb i problemów. Znakomitym przykładem takiego właśnie działania – włączenia interesariuszy z pomocą organizacji w konsultacje - jest gdyńska historia konsultacji miejskich usług opiekuńczych: www.partycypacja.fise.org.pl/x/828508. Przykład ten pokazuje, że warto przemyśleć, czyj faktycznie interes zostaje wyrażony, kiedy wchodzimy w dialog. Organizacja pozarządowa może deklarować zaangażowanie w działalność na rzecz dobra społeczności lokalnej lub poszczególnych grup interesariuszy, jednak bezpośrednie włączenie ich w proces może wykazać mniejsze lub większe sprzeczności w interesach, odkryć nowe pomysły i doprowadzić do ustalenia lepszych dla wszystkich rozwiązań.

Jest jeszcze jeden ważny powód, dla którego warto nawiązywać bezpośredni kontakt z mieszkańcami: to 3% – czyli odsetek mieszkańców Polski uważających, że organizacje pozarządowe reprezentują ich interesy. Warto zastanowić się, jak tę sytuację zmieniać w lokalnych społecznościach, właśnie poprzez włączanie się w dialog z władzami wespół z mieszkańcami. Zwiększa to świadomość obecności organizacji pozarządowych w codziennym życiu społeczności, prowadzi do lepszej komunikacji i buduje wokół organizacji płaszczyzny współpracy. Buduje również świadomość dobra wspólnego, które można rozstrzygać w trójkącie konsultacji społecznych.

Na koniec zadając sobie pytanie o swoją rolę w konsultacjach warto zajrzeć również do autorskiej typologii uczestników konsultacji sformułowanej w 2014 roku przez Kubę Wygnańskiego z Fundacji “Stocznia”:

• Uczestnik/ strona – najbardziej naturalna rola: zabieramy głos.
• Organizator – to my jesteśmy organizatorem – zostaliśmy poproszeni, kupiono od nas usługę, sami uważamy, że coś jest ważne, tak więc to my zorganizujemy ten element komunikacji, ze wszystkimi tego konsekwencjami: bezstronnością, chęcią wysłuchania stron, zebrania w całość itd.
• Mediator – ktoś, kto próbuje poprawić komunikację między stronami i rozpoznawać szanse na kompromisowe rozwiązania.
• Rzecznik interesu publicznego – to jedno z najważniejszych zagadnień, jakie stoją przed trzecim sektorem – w czyim imieniu tak naprawdę mówimy?
• Ambasador – zdarza się, że organizacje tak właśnie pojmują swoją rolę – w milczeniu przyglądają się rozmowom/ procesowi, interweniując dopiero wtedy, gdy ich interes jest zagrożony. Tak uważają – że ich mandat jest ambasadorski. Ambasadora nie nagradzamy za ogólną roztropność, tylko za pilnowanie naszych interesów.
• Strażnik reguł – ktoś, kto nie zna sprawy, ale mówi: to nie tak, za krótko, naruszyliście zasady. Nie stoi po żadnej stronie. Takie instytucje są potrzebne.
• Ekspert.
• Agent władzy – uczestniczy w konsultacjach, ale właściwie nie wiadomo, po czyjej stronie stoi. Czasami organizacje mają z tym mentalny problem, że same właściwie nie wiedzą, czyj interes reprezentują. Nie są już po stronie wykluczonych, tylko razem z władzą zastanawiają się, jak będą ich kontrolować. Nie zauważają, jak bardzo już nasiąknęli władzą.
• Idealista/ pozytywista – trzeba to robić, nawet jeśli nie słuchają, jeśli ignorują.
• Cynik.
• Zagubiony – kompletnie nie wie, co się konsultuje.
• Nieobecny.
• Widz.
• Oportunista – jest sporo osób, które najpierw sprawdzą, która opcja jest najbardziej popularna, a potem chętnie zapiszą się do tej drużyny.
• Gapowicz (free rider) – jedzie na gapę, beneficjent tego, co wywalczyli inni.
• Samozwaniec – „źli rzecznicy”, którzy sami się mianowali rzecznikami jakiejś grupy.
• Najemnik – organizacja uczestnicząca w procesie konsultacji „na zlecenie” innych instytucji lub firm.
• Pożyteczny idiota – to osoba, która występuje w konsultacjach, ale jest kompletnie naiwna, wydaje się, że nie wie, że w konsultacjach tak naprawdę chodzi o coś kompletnie innego.
• Troll – pojawiają się czasem osoby kompletnie nieprzewidywalne, często agresywne, wandalizujące proces konsultacji.
• Poszukiwacze/ oblatywacze – to ludzie, którzy uważają, że trzeba sprawdzić różne możliwości, którzy pytają: „A może spróbujemy inaczej?”. Taką rolę pełnią organizacje biorące udział w projekcie; jeżeli chcemy rozwijać partycypację, wówczas bardzo ważne jest, żebyśmy uczyli się nowych technik i nowych schematów działania, żebyśmy byli gotowi je między sobą wymieniać i żebyśmy znaleźli odważnych oblatywaczy. Przy czym należy pamiętać, że testowanie nowych narzędzi wymaga zarówno odważnych organizacji, jak i przedstawicieli władzy, którzy zgodzą się podjąć ryzyko.

Organizacje pozarządowe w odróżnieniu od niezrzeszonych mieszkańców i innych grup interesariuszy mają zapewniony dodatkowy mechanizm konsultacyjny. Oprócz możliwości konsultowania przez samorząd spraw ważnych dla społeczności lokalnych wynikającej z Ustawy o samorządzie gminnym (art. 5a) na poziomie lokalnym istnieje nałożony na samorządy przez Ustawę o działalności pożytku publicznego obowiązek konsultowania z organizacjami pozarządowymi lub z radami pożytku publicznego (tam, gdzie powstaną) projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej organizacji (art. 5, ust 5). Zatem z jednej strony ważne, żeby w samorządzie istniały ogólne zasady konsultacji ujęte we wprowadzonym uchwałą Regulaminie Konsultacji Społecznych, a z drugiej strony zasady konsultacji z organizacjami pozarządowymi ujęte we wprowadzonym uchwałą Regulaminie Konsultacji z Organizacjami Pozarządowymi (lub przyjęty uchwałą Program Współpracy). Organizacje mogą i powinny angażować się w konsultacje zarówno skierowane tylko do nich (UoDPP) jak i do całej społeczności lokalnej (UoSG).

Od wejścia w życie nowelizacji Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, konsultowanie aktów prawnych nie jest dobrą wolą władz lokalnych, lecz ich obowiązkiem.

Konsultacje należy prowadzić z powołaną radą działalności pożytku publicznego lub bezpośrednio z organizacjami pozarządowymi, działającymi na terenie danego samorządu. Zasady tych konsultacji mogą być zawarte w odrębnej uchwale (Regulamin Konsultacji Społecznych z Organizacjami Pozarządowymi) lub mogą zostać zostaną ujęte w programie współpracy z organizacjami pozarządowymi. Zapisy ustawy wymagają więc bezwzględnie takich konsultacji, jednak pozostawiły uchwalającym zasady organom swobodę decyzji co do form tych konsultacji oraz sposobu ich prowadzenia. Projekty uchwał organu stanowiącego konsultowane będą bezpośrednio z organizacjami lub z radą działalności pożytku publicznego (jeśli istnieje), ewentualnie i z jednymi, i drugimi. Kwestia z kim i w jaki sposób przeprowadzane będą te konsultacje określona będzie uchwałą stosownej rady lub sejmiku.

W razie nie przyjęcia przez radę zasad konsultacji z organizacjami pozarządowymi, każdy podmiot, który ma interes prawny w ich uchwaleniu (organizacja pozarządowa działająca na terenie danej jednostki samorządu) może – po bezskutecznym wezwaniu do podjęcia uchwały – zaskarżyć jej brak do sądu administracyjnego.

Warto przypomnieć, że konsultowanie projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej organizacji pozarządowych i w dziedzinach dotyczących sfery zadań publicznych jest jedną z form współpracy wymienionych w ustawie (art. 5 ust. 2 pkt 3). Ponadto skonsultowania wymagają na pewno roczny i wieloletni (jeśli zostanie podjęta decyzja o jego przygotowaniu) program współpracy samorządu z organizacjami pozarządowymi (art. 5a ust. 1).

W ustawie zapisano szerokie kompetencje rad pożytku publicznego. Obowiązkowy zakres obejmuje opiniowanie przez rady projektów strategii, projektów uchwał i aktów prawa miejscowego dotyczących sfery pożytku publicznego, w tym programów współpracy. Ponieważ zarówno dziedziny, w jakich działają organizacje, jak i sfera zadań publicznych wymieniona w art. 4 (33 różne przejawy życia społecznego i publicznego) są bardzo różnorodne i szerokie – może się okazać, że znaczna część projektów uchwał wymagać będzie konsultowania.

Należy zaznaczyć, że konsultacje o których tutaj mowa, tak jak ogólne konsultacji społeczne ze społecznością lokalną, to nie tylko poinformowanie organizacji o treści projektu uchwały. Informacja taka winna być ogólnodostępna, dla wszystkich mieszkańców za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej; ale nie spełnia ona jeszcze wymogu konsultacji. Zasady konsultacji uchwalane przez organ stanowiący, winny zawierać cztery podstawowe elementy:

• sposób przekazywania środowisku organizacji lub radzie pożytku projektów uchwał (np.: wysyłka, poczta elektroniczna, strona internetowa, spotkania podczas których projekty są przedstawiane);
• sposób zbierania uwag ze strony sektora pozarządowego (np.: skrzynka w urzędzie, adres poczty elektronicznej, osoba wyznaczona do przyjmowania uwag, spotkania poświęcone wysłuchaniu opinii);
• sposób procedowania nad uzyskanymi uwagami (np.: przedłożenie ich komisjom rady, rozpatrzenie przez wójta, jako wnioskodawcę uchwały);
• sposób przekazania organizacjom informacji zwrotnej o tym, czy ich uwagi zostały przyjęte, a jeśli nie to dlaczego.

Szczególnie istotne dla procesu konsultacji są zwłaszcza dwa ostatnie elementy, które gwarantują sektorowi pozarządowemu, że jego głos będzie wysłuchany. Tak jak w przypadku ogólnych konsultacji ze społecznością lokalną, władze samorządowe działają w ramach udzielonego im przez mieszkańców mandatu, wynikającego z wyborów. Nie muszą one uwzględniać uwag organizacji, gdyż to organy podejmujące decyzje ponoszą za nie odpowiedzialność. Kluczowym elementem jest jednak zagwarantowanie, że opinie sektora pozarządowego, zostaną nie tylko zebrane, ale także rozpatrzone. Stąd w uchwale należy kłaść nacisk na zapewnienie przepływu informacji w obie strony. Od władz lokalnych do organizacji powinny trafiać te wszystkie strategie, uchwały, dokumenty, które dotyczą ogółu mieszkańców lub też konkretnej grupy tożsamej z klientami organizacji pozarządowych. W przeciwnym kierunku spływać będą uwagi ze strony trzeciego sektora. Zwieńczeniem procesu konsultacji jest przyjęcie uwag bądź też ich odrzucenie, jednak do wnioskodawców powinno trafić uzasadnienie stanowiska, które przyjęły władze lokalne. I tu znów - te same standardy dotyczą ogólnych konsultacji społecznych ze społecznością lokalną. Warto pamiętać, żeby wymagać od władz lokalnych przestrzegania tych standardów we wszystkich procesach konsultacyjnych, w których bierze się udział.

Część poradnika dotycząca konsultacji społecznych została opracowana przez Fundację Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych i Pracownię Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia” w ramach projektu „Konsultacje z zasadami” (www.konsultacjezzasadami.pl). Autorzy: Oktawiusz Chrzanowski (FISE), Ewa Stokłuska, Katarzyna Wyrwińska, Agata Bluj („Stocznia”)